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1、绩效审计理论与实务,武威市审计局 马 忠 民 2014年11月,绩效审计理论与实务,一、绩效审计的依据定义与目标 二、绩效审计项目科学选题 三、绩效审计项目内容的选择 四、绩效审计充分的审前调查 五、审计实施方案 六、绩效审计方法 七、做好审计现场实施工作 八、关于审计报告 九、审计案例 十、做好绩效审计的几点体会,一、绩效审计的依据定义与目标,（一）绩效审计依据 （二）绩效审计定义 （三）绩效审计目标,（一）绩效审计依据,1.中华人民共和国审计法第二条第二款“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支
2、、财务收支，依照本法规定接受审计监督。第三款”审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”。,2.中华人民共和国审计法实施条例第二条“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”。第十五条审计机关。经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。,3.中华人民共和国国家审计准则第六条“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动
3、的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。 效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。”。 第一百三十三条“审计组根据不同的审计目标，以审计认定的事实为基础，在防范审计风险的情况下，按照重要性原则，从真实性、合法性、效益性方面提出审计评价意见。”。,4.党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定（中办发201032号第十四条 经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本
4、单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容。第十五条 地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容是：本地区财政收支的真实、合法和效益情况；。第十六条 党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的主要内容是：本部门（系统）、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；。第十七条 国有企业领导人员经济责任审计的主要内容是：本企业财务收支的真实、,合法和效益情况；。第十八条 在审计以上主要内容时，应当关注与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关
5、廉洁从政（从业）规定情况等。 5.党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则（审经责发2014102号）第三条“经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，重点检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况。第十四条 ”地方各级政府主要领导干部经济责任审计的主要内容：（六）本地区财政管理，以及财政收支的真实、合法、效益情况；”、第十五条“党政工作部,门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的主要内容：（五）本部门
6、（系统）、单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；”、第十六条“ 国有企业领导人员经济责任审计的主要内容：（六）企业财务收支的真实、合法和效益情况，以及资产负债损益情况；（八）重要项目的投资、建设、管理及效益情况；”和第十九条“审计评价应当重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性，关注与领导干部履行经济责任有关的管理和决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益，关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项，关注领导干部应承担直接责任的问题。”。,（二）绩效审计定义,绩效审计，是指审计机关按照一定的标准，运用适当的程序和方法，对被审计单
7、位管理和使用财政性资金及其他公共资源的经济性、效率性和效果性，进行审查、分析、评价的行为。,1.经济性是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，即少支出。 2.效率性是指以较少的投入获得一定数量和质量的产出或以一定的投入获得较大数量和较高质量的产出，即支出合理。 3.效果性是指既定目标的实现程度或一项活动预期影响与实际影响之间的关系，即支出得当。,绩效审计业务包括审计和专项审计调查，审计机关可以就被审计单位或审计事项的经济性、效率性、效果性进行全面审计，也可以就某些方面进行审计，由审计机关根据审计目标、审计资源等情况，对审计范围和方式作出恰当选择。,（三）绩效审计目标,绩效审计的目标是审计
8、机关依据审计发现作出审计评价，提出审计建议，促进被审计单位改善管理，节约、高效、优质地使用财政性资金及其他公共资源，推动建立健全政府绩效管理制度，提高管理水平。,二、绩效审计项目科学选题,（一）绩效审计项目的策划及预选 （二）绩效审计科学选题应遵循的原则,（一）绩效审计项目的策划及预选,审计机关可从下列方面调查审计需求，初步选择绩效审计项目： 1.地区财政收支、财务收支以及有关经济活动情况；如从预算执行审计过程中挑选合适的备选项目，可以从环境、交通、医疗、教育、科技、农业等部门进行绩效审计项目初选。 2.政府工作中心； 3.本级政府行政首长和相关领导机关对审计工作的要求； 4.有关部门委托或者
9、提请审计机关审计的事项； 5.群众举报、公众关注的事项；,6.审计机关认为在管理和使用财政性资金及其他公共资源方面值得关注的情况； 7.从相关信息中进行选择。一是其他业务科室提供的情况；二是外部信息（关注工作身边事、提案、信访等） 8.其他方面的需求。,（二）绩效审计科学选题应遵循的原则,1.重要性原则。即考虑项目是否对经济、社会、公众利益或环境等方面产生重大的影响；人大、政府、媒体和公众对项目的关注程度；项目覆盖面的大小或财政资金的投入量、资产的规模的大小等。因此，应把对经济社会发展全局具有重要影响的政府性项目、与人民群众利益息息相关的社会性事项确立为绩效审计项目，并以监督和推动解决这些领导
10、重视、群众期盼的热点难点问题作为审计工作的出发点和落脚点。 2.时效性原则：关注审计需求，审计时机贴近经济社会发展实际，与当前中心工作有关，能及时帮助解决问题。因为环境、政策变化使一些计划项目不合时宜，一般不再选择。,3.可行性（可审性）原则：（1）自身审计资源与能力；如审计研究问题的专业性和复杂性过强，而审计人员的公共管理知识水平、专业技术知识水平、审计工作经验、综合分析管理能力还比较欠缺，又没有外部专家的技术支持的；审计机关不具备完成项目所需的人力物力，在项目实施时间上有苛刻限制的。因此，审计机关应该在对预计的审计效果、资金规模、管理风险、影响力、审计成本和可操作性等各种因素综合考虑的基础
11、上，在力所能及的范围内积极开展绩效审计实践。（2）被审计对象的配合程度；在考虑绩效审计选题时，需要引起审计人员注意的是，由于绩效审计环境和基础条件不具备，一些课题不能轻易被列为绩效审计项目，如：由于部门单位职能不清、项目或资金预期目标不明确而可能导致难以进行绩效评估，难以分析资金使用的经济,性、效率性和效果性的；审计取证范围和资金涉及面过宽、缺乏被审计单位合作支持、数据获取和分析难度过大的。 4.增值性原则： （1）被审计单位可改进空间。即选项应有前瞻性和洞察力，要看到被审计单位在经济性、效率性和效果性上是否具有可改进的空间； （2）审计成果可利用程度。通过绩效审计可以促进被审计单位提高效益；
12、审计成果可利用程度高，预期审计效果明显。,三、绩效审计项目内容的选择,从现阶段审计实务来看，开展绩效审计的审计内容范围越来越广，且在不同时期、不同视角下审计内容的侧重点也不同，如何确定绩效审计内容基本范畴，准确把握审计目标是做好绩效审计的前提和基础，从近几年审计机关自身开展的绩效审计项目，总结出绩效审计主要可归纳如下几方面的内容：,（一）资金管理效益绩效审计,围绕资金开展绩效评价，这是开展绩效审计一项最基本的内容。这类审计我们以资金为主线，重点围绕资金使用情况，被审计项目的资金是否节约，如何考核评价被审计事项展开。如对评价某项目的投资绩效，我们可从项目投资预决算情况、项目开展过程中损失浪费情况
13、、投资回报情况等方面进行评价。在评价一个项目的经营效益和业绩，可以直接以货币价值为单位尺度来衡量评价投资项目的绩效情况，评价指标可选择投资报酬率、折现率等财务比率，从自身熟悉的财务资料入手，评价起来自然游刃有余。,（二）管理控制效益绩效审计,向管理要效益，这是近年来面临激烈的竞争时管理者提出的口号，同样，审计对象管理效益也是绩效审计的一项重要内容。如实施绩效审计过程中，我们应关注管理系统是否健全，财务信息质量、内部控制系统和责任机制是否健全，有无健全有效的内部管理制度，管理是否科学，有无漏洞等等，从管理的角度来考察被审计项目的效益状况。管理绩效审计的特点是，绩效状况不以货币价值来评价其绩效管理
14、状况，但可以用其他量化指标来衡量，如“时间”和“空间”、“产量”与“工作量”等非货币价值表示的效率、效果指标来衡量。上述这些管理方面的改善虽不能马上反映在用货币价值衡量的评价结果上，但最终会对用货币价值反映的经济效益产生影响。,（三）服务效能绩效审计,服务效能绩效审计是近年来提出的一项新内容，其对象主要是提供公共服务的管理部门，随着以人为本理念的深入，这部分审计内容也越来越丰富。对这类绩效审计内容的评价重点不是经济效益问题，而是更加关注服务效能效果。现阶段大多数地方都是行政服务集中制度，也就是有审批服务的单位都在行政审批大厅设立窗口，这样让前来办事的群众可享受一站式服务。如开展对工商、税务、环
15、保、民政、社保等“窗口”单位的绩效审计，就不能简单地用经济指标来衡量，还要把很大部分的评价内容放在管理和服务上。,（四）环境保护绩效审计,随着我国经济和社会的发展，环境问题已经成为政府和社会关注的重要问题。审计部门有责任对政府的环保投入及企业生产经营，工程建设等经济行为对环境的影响方面进行评价，同时对环保项目的积极性、效率性和效果性进行评价。因此，开展环境保护绩效审计评价是绩效审计重要评价内容之一。,（五）政策执行绩效审计,对被审计单位开展政策执行绩效评价是绩效审计一项重要内容。如我们去年开展的全市重点建设项目重点资金及重大政策落实情况专项审计、扶贫开发专项资金审计，这些都是对执行各项重大政策
16、的绩效审计。对审计对象进行政策执行情况评价时，要坚持如下原则：一是某项政策执行导向评价。对当地经济、社会、民生的影响，是否符合科学发展观原则，体现创业创新的要求，优惠政策的落实是否与政策制定的初衷相符。二是该政策可执行性评价。政策本身是否存在的问题和缺陷，包括与有关法律、法规、部门规章以及规范性文件存在冲突，存在政策空白，需要予以补充或完善地方，规定是否含义模糊，是否需要加以解释或明确等。,（六）信息系统绩效审计,信息系统绩效审计是绩效审计一个新方向。如今，数据信息化几乎覆盖了所有行业，信息技术的高效率已被越来越多的人所认同，传统的手工管理逐渐被信息化技术所代替。如当今我国重点推出的“金财工程、金税工程、金审工程”等金字电子政务工程，目的就是通过信息技术提高公共管理部门工作效率。随着这些信息系统被越来越多的政府公共管理部门使用，这将大大降低管理成本，改善管理效益，提高管理部门的服务水平和工作效率。与此同时，公共管理部门对电子信息系统和信息网络的依赖性也越来越强。一个部门的管理水平、工作效率越来越取决于该部门的信息化水平。因此，信息化系统是否安全有效、是否存在
