公共管理的主体课件

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1、第三讲 公共管理的主体,学习要点： 公共组织与非公共组织的区别 公共组织的基本结构 公共组织的类型和作用 公共组织领导者的领导方式 公共组织的变革,第一节 公共管理的主体（1）：组织,一、公共组织的概念 （一）组织 所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务 和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环 境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现 某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地 说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关 系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。,（二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织， 它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权， 负有公共责任，以提供公共服务

2、、管理公共事 务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公 共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社 会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构 成了现代社会公共组织的重要组成部分。,（三）公共组织的基本要素 与其它社会组织一样，构成公共组织的要素 有物质要素和精神要素两大类。 1物质要素 （1）人员。 （2）经费。 （3）物资设备 2精神要素 （1）目标。 （2）责权结构。 （3）人际关系。,二、公共组织的性质 （一）公共组织与非公共组织的区别 1活动的目的不同。 2为社会所提供的服务不同。 3管理对象不同。 4活动的依据不同。,（二）公共组织的性质 1社会性。 2权威性。 3法制性。 4系

3、统性。 5主动性。,三、公共组织的结构 （一）公共组织的纵向结构 公共组织纵向结构分工的职责分配关系是： 最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，是一个开放的、面向社会的公共组织。 中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、方案，并负责组织、协调、指挥。为半封闭半开放系统。 基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组

4、织内部问题。,公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。 优点： （1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥； （2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，利于就地监督、控制； （3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作； （4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。,缺点： （1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通； （2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展； （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。,（二）公共组织的横

5、向结构 1. 按业务性质分工 按业务性质分工，是指按公共管理 的业务性质异同来组成公共组织单位。 例如：财政、外交等均为不同的业务， 就以此为基础，设置不同的单位。,优点： （1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。 （2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公 共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。 （3）体现事权一致的原则，便于协调。,缺点： （1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。 （2）分工过细，易造成部门林立。 （3）

6、有些业务性质混淆不清，不易作出明确 的划分，易产生组织冲突。,2. 按管理程序分工 按管理程序分工，是指按公共管理工 作过程的程序不同来分别设置公共组织部 门。公共管理过程有咨询、决策、执行、 信息反馈和监督等环节，根据这些程序划 分咨询部门、领导决策部门、执行部门、 信息部门和监督部门等，。,优点： （1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识； （2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力； （3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。,缺点： （1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

7、 （2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。,3. 按管理对象分工 按管理对象分工是指按公共组织服务的 人群、财物为对象进行的部门设置。这一 分工方式最常见的是政府经济行业主管部 门的设置。如农业部、铁道部、交通部， 均是按不同对象类别实行分部管理。,优点： （1）根据服务对象分工，可使公共组织 统筹考虑，满足其管理对象的需要。 （2）群众对公共组织的职责一目了然， 易于沟通和监督,缺点： （1）随着管理的对象日益增多，势必导致公 共组织部门林立，不利于精简节约。 （2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互 联系，可能产生综合性的工作

8、无人管理的现象。 （3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门 利益出发，有碍于整体的利益。 （4）按服务对象划分部门往往与按业务性质 划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推 诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。,（三）公共组织的主要结构形式 1. 直线制。 2. 职能制 3. 直线职能制。 4. 矩阵制。,第二节 公共组织的类型与作用,一、政府 （一）政府的概念 在国际法意义上，政府是主权国家的要件之 一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它 是主权国家的代理者。 国家必须具备四个条件： 1、必须有人民； 2、必须有定居的土地，流浪的民族不是国家； 3、必须有一个政府，有一个或更多的人来

9、代表 人民，并且按照本国的法律进行统治； 4、必须有一个主权的政府。,政治学意义上的政府，统治集团借以实现其统治意志的政治机关。 行政学意义上的政府，专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。 社会学意义上的政府，指社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。,综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。 广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。 狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、

10、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。,二）政府的主要类型 现代国家的政府有三种主要形式： 1. 总统制政府 总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。 2内阁制政府 在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。英国为典型。 3委员会制政府 或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是

11、由一个委员会集体行使。瑞士为典型。,二、非营利组织 （一）非营利组织的概念 与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、 “慈善组织”、 “志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织 ” 等等。 萨拉蒙（Salamon）和安黑尔（Anheier）: 、正式组织性 、民间性 、非利润导向 、自主管理性 、自愿性 、公共性,二）非营利组织的主要类型 A国际通行标准分类： 、宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、福音传道运动。 、社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。 、文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。 、学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究

12、机构。 、保护性组织。包括同行业者联合会、工会。 、政治性组织。包括政党、政治后援集团。 、慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。 、社会运动组织。包括和平运动集团、推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织。,B中国国情分类（公办/民办）： 公办的非营利组织是指由政府主办、不以营利为目的、以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。 民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型： 、慈善机构。如中华慈善总会、慈善

13、基金会。 、社会福利机构。如民间兴办的养老院、医疗康复中心、孤儿院。 、文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专等等。 、财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会。 、群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。,三、公共组织的作用 （一）公共组织是公共管理的主体 （二）公共组织是公共管理活动的基本支点 （三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量,第三节 公

14、共管理的主体（2）：个人,一、公共组织中的领导者 （一）领导与领导者 “领导”一词有两种含义：一是指领导活 动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下 属为实现组织目标而努力的过程；二是指 领导者，即担任某项领导职责、扮演某种 领导角色并实施领导过程的个人或集团。,理解领导的含义必须把握三点： （1）领导必须有领导者与被领导者，否 则就不成其为领导。 （2）领导者拥有影响被领导者的能力或 力量。 （3）领导的目的是通过被领导者达到组 织的目标。,领导者的影响力可以分为两种： 1、权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的

15、形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。 2、非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。 公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题。一般来说，领导者的权力基础或基础性权力有五种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。,（二）领导者的素质 优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想 品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好 的心理品质和健康的身体素质。 1. 思想品德素质 2. 文化知识素质 3. 领

16、导能力素质 4. 心理素质 5. 身体素质,（三）领导方式 领导方式大体上有4种类型： 1. 集权型领导方式， 2. 民主型领导方式， 3. 放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属 享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是 一种不负责任的领导方式。 4. “无为而治”型领导方式，,美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）提出了有效领导的权变理论，关注领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示： E = f （L， F， S） 其中：E领导的有效性 L领导者 F被领导者 S环境 f函数关系 领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。,二、公共组织中的一般管理者 （一）领导者与管理者的区别 管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职