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1、第一节 高速公路建设管理体制 一、概述 1高速公路建设管理体制的内涵 高速公路建设管理内容广泛、程序复杂，无论是管理职能界定、管理权限划分，还是物质基础的支撑，都有其自身的特殊性。作为国家经济管理体制的一部分，高速公路建设管理体制，必然涉及国家行政管理体制的部分具体职能或权限划分，而作为管理特定经济活动高速公路建设的一种制度体系，它又有其特定的运行规律。因此，高速公路建设管理体制就是有关高速公路建设管理活动中的职能界定、权限划分的制度体系及其赖以进行的物质基础。,第二章 高速公路管理体制,高速公路建设管理体制是开展高速建设管理活动的基础，其根本目标是通过科学有效的管理活动，确保高速公路建设顺利
2、进行，以优质、快速的建设方式为社会提供完善的交通基础设施。与此同时，由于高速公路建设管理体制运作的具体过程同样也必需消耗一定的人力、物力和财力，因而在实现管理目标的前提下，尽可能降低管理成本开支，也是衡量管理体制的重要标志之一。,2高速公路建设管理体制的构成要素 由高速公路建设管理体制概念界定的内涵不难看出，其基本构成要素可分为高速公路建设管理职能、管理机构、管理人员、管理规则及运行机制等五种要素。这五种要素在管理体制的整体运作当中，地位不同，作用各异。其中高速公路建设管理机构和管理人员是管理活动得以展开的物质基础，表现为有形物质的存在，属于实体要素；而管理职能(业务分工、权限界定)、管理规则
3、和运行机制则是表现为约束、规范人们行为和部门关系的制度体系，属于无形要素。,（1）高速公路建设管理职能 高速公路建设管理职能，除前述一般意义上所指的管理活动中的决策、计划、组织、协调和控制功能之外，如果从影响管理体制的关键因素上看，不同管理活动性质下，管理职能在不同管理主体间的配置，高速公路建设管理业务分工和管理权限界定，才是主要的方面。也就是说，管理职能配置是管理体制得以确立的基本前提，有什么样的业务分工、权限划分，就有什么样性质的管理体制。高速公路建设管理职能中，有些属于行政管理方面，有些属于经营管理方面。行政管理职能既要在中央与省级政府间划分权限，还要在同级政府的不同工作部门(如计划、交
4、通部门等)间界定权力范围；而经营管理职能同样要在高速公路施工企业等市场主体的不同职能部门下进行分配。由此可见，高速公路建设管理职能(配置)作为管理体制构成要素中的一种无形要素，居于非常重要的地位，起着比较特殊的作用。,（2）高速公路建设管理机构 高速公路建设管理机构，一方面是指从事高速公路建设过程中不同阶段管理工作的单位，另一方面还指各管理单位内部具体从事某一专业管理工作的部门。高速公路建设管理机构设置要依据管理职能配置来进行，机构的组织形式一般是以“直线职能制”为主，既适应高速公路建设管理专业分工多之特点，又满足分级指挥与组织的“管理幅度”原则要求，有利于提高管理工作效率。当然，就高速公路建
5、设中施工企业组建项目经理部的情况看，其组织形式比较多样化。工程规模小、施工范围有限的情况下，有的企业就采取“直线制”的管理机构组织形式来管理施工生产过程，以强化现场指挥的直接有效性，提高工作效率。而如果工程规模很大，施工专业技术性要求较高，则采取“矩阵式”或“事业部制”管理机构组织形式。以专业分工负责，提高管理及生产效率；以部门之间的有机协调，实现整个企业或项目管理的科学化、高效率。,（3）高速公路建设管理人员 高速公路建设管理人员是指在管理机构中为行使某项管理职能而从事某一方面建设管理工作的人员。人是生产力中最具能动性的要素，也是高速公路建设管理体制中最活跃的因素，是管理体制得以运转的“动力
6、源泉”。因此，高速公路建设管理人员配备的数量与专业结构，往往直接决定着管理工作的效率和水平。在高速公路建设管理中，既有专业技术性很强的技术、经济业务，也有一般事务性工作，同时作为一种社会经济活动的组织形态，必然还要有一定的组织、协调和指挥工作，因而高速公路建设管理人员一般可分为各类、各级管理机构的领导干部、专业技术人员和一般工作人员。,高速公路建设管理人员配备的数量与专业结构，以及管理人员本身的素质，是影响管理工作效率与水平的关键因素。各级管理机构的领导干部人数，要根据管理范围，按精简、统一、效能的原则具体确定；专业技术人员数量，则要根据不同层级管理机构各专业部门的职能与技术管理要求，按“定岗
7、定员、专业匹配”原则合理配备；一般管理工作人员，则要根据工作量大小按“一专多能”原则恰当安排。,（4）高速公路建设管理规则 高速公路建设管理规则，是保证高速公路建设管理工作走向程序化、规范化、法制化和科学化的基本条件。高速公路建设管理的内容及其具体职能，既有行政管理方面的，又有经营管理方面的。前者是政府管理社会公共事务的权力与责任在高速公路建设过程中的具体表现；后者则是企业从事高速公路建设施工过程中力求提高质量、降低成本、按期交工的经营组织活动。高速公路建设管理工作的复杂性，决定了其所依据的管理规则必然是一个复杂的规则体系。一般来讲，高速公路建设管理规则可分为四个方面内容：一是有关法律、法规和
8、规章；二是有关政策规定；三是交通行业或高速公路建设的具体技术标准与规范；四是各类管理机构自定的工作章程或作业制度等。,（5）高速公路建设管理体制的运行机制 高速公路建设管理体制的运行机制，是指高速公路建设管理体制实体要素之间交换物质、能量和信息的表现以及彼此作用的方式与规律。由于高速公路建设管理机构分层级、专业分类别的多样性，管理机构性质差异、管理人员数量与结构不同，形成了不同的管理主体，其彼此作用的方式与规律也表现为多个方面。归纳起来看，高速公路建设管理体制的运行机制主要有竞争择优、合同约束、目标激励、质量监督、协调指挥和系统反馈等六种机制。,竞争择优主要指通过招标或其它方式选择设计、施工、
9、监理单位，或在配备管理人员时通过综合考核方式挑选优秀管理人员从事相应的管理工作。更广泛地讲，当今高速公路建设过程中，几乎每个环节、每个方面的多种主体间，都不同程度地存在着竞争关系。因此，竞争机制是高速公路建设管理运行机制中极为重要的内容。 合同约束机制主要是指高速公路施工管理过程中，业主与承包人、业主与监理单位之间的经济关系都要通过签订合同的方式，明确双方的权、责、利；同时在征地拆迁、建筑材料供应等方面也大量采用了合同方式来规范供求双方的责任与义务。合同约束机制对签订合同的双方来讲，作用是双向的。,目标激励机制是指在高速公路建设管理中，通过制定工作目标，明确奖惩办法，根据各类管理主体(管理部门
10、或人员)实际工作业绩，通过奖惩或其它激励方式，刺激管理主体的积极性，推动管理效率的提高。 质量监督机制是指高速公路建设过程中政府主管部门、工程质量监理单位及施工企业对工程质量的检查、检测，并及时纠正质量差错的行为关系。此外，对高速公路建设管理具体工作(如项目决策论证、建设组织等)质量本身的监督，从更广泛的意义上来讲，也是高速公路建设管理监督机制作用的重要内容之一。,协调指挥是指高速公路建设过程中，上一级管理主体根据管理职权幅度对其下属的多个管理主体间的管理行为进行调节，使之按照规定的管理组织方案运作，逐步实现预定的管理目标。高速公路建设管理协调机制既表现为各职能部门间的相互支持关系，也表现为上
11、下级机构间的权责落实、政令畅通、运转有序；既表现为管理要素间的有机结合，也表现为体制对其外部社会、经济环境的自适应功能。 高速公路建设管理的系统反馈机制是基于高速公路建设管理工作的系统性而必然要求的运作机制。反馈就是把高速公路建设管理过程中，管理工作的质量、效果信息返送给管理行为主体，以增强(正反馈)或减弱(负反馈)管理行为“输入信息”效应的过程或作用方式。反馈机制的建立有赖于管理工作的信息化程度，有赖于高速公路建设管理行为主体对管理信息的反应灵敏性。,二、高速公路建设管理机构设置和类型划分 高速公路建设是一个复杂的技术经济和社会协作过程，需要一定的管理体制来保证其从立项论证、方案设计、施工生
12、产到竣工验收和项目后评价整个活动过程的有序展开。正如本章第一节所述，管理职能的界定、管理权限的划分是体制存在和运转的前提，当然也是管理机构设置的前提。而不同的管理职能需要由对应的管理主体高速公路管理机构来行使，因此，高速公路建设管理职能的不同分类就导致管理机构的不同设置。,1高速公路建设管理机构设置 （1）高速公路建设的政府管理机构 高速公路是经济、社会发展的重要基础设施，具有服务对象的公共性、服务效益的社会性，一般需要政府作为社会公共利益的代表者来进行筹划、组织建设和管理。换言之，高速公路建设管理是当代社会各国、各级政府管理公共事务的重要内容之一。就我国各级政府机构从事高速公路建设行政管理的
13、职能来看，主要是中央和省一级政府中有关职能部门对高速公路建设进行立项审查、方案审批、建设监督、资金调配等，其机构设置的基本框架如图21所示。,交通厅作为省级人民政府的交通行政主管部门，主要负责组织高速公路项目前期工作、项目设计和建设过程的具体协调及监督工作。当高速公路项目的预可行性研究、可行性研究、初步设计、施工图设计等工作完成后，省交通厅要及时会同省计委向国家交通部和发展计划委员会上报技术文件，申请组织专家论证，尽快争取得到审批。国家发展计划委员会一般委托其直属的中国国际工程咨询公司，交通部一般委托其直属的公路规划设计院，组织专家来完成相应的技术审查、论证工作。得到专家组的肯定结论，政府主管
14、部门才下达有关批准文件。高速公路项目的建设开工，同样也要得到国家计委或交通部的批准命令，方可进入具体的建设过程。而交工验收和建设项目后评价一般由省交通厅会同省级政府的有关部门，或组织有关单位来完成；竣工验收则要申请项目初步设计的审批部门来组织。,（2）高速公路建设项目实施中的行政领导与组织管理机构 我国高速公路建设过程中的具体组织与管理工作，是以省级地方政府为主进行的。由于高速公路建设涉及地方政府中的交通、土地管理、农业、水利、环保、电力、铁道及银行等部门，涉及到公路途经地区的地、县、乡甚至村的各级利益主体，如果仅靠交通部门去完成建设与管理工作，显然其首先就无法协调高速公路建设必然涉及的省级各
15、部门或地市等政府的工作目标或利益调整。譬如土地征用、折迁安置、建筑材料开掘使用、工程建设临时用电、用地等，必须有省政府的有力协调和指挥调度，必须有地方各级政府的大力支持与配合。也就是说高速公路建设环境保障必须要靠政府行为，甚至要在此基础上发展为一种社会行为，要举全省社会各界之力，共同支持和确保高速公路建设顺利展开。因此，现阶段我国高速公路建设中省级政府的组织与管理机构，大都是成立以省政府主管领导为首的建设指挥部或领导小组，统一领导和协调高速公路建设中的环境保障乃至具体的生产指挥及组织过程，其管理机构的基本组成模式如图22和图2-3所示。,（3）高速公路建设项目具体组织实施的管理机构 高速公路建
16、设项目前期工作完成并经过政府主管部门审批后，要得以顺利实施，除了政府主管领导和有关部门负责人组成强有力的领导、协调机构保障建设大环境外，具体的征地拆迁工作、工程质量监理工作、施工生产过程的组织管理工作等，还需有一定的机构来承担。这些机构主要包括：代表高速公路项目业主行使建设管理职能的建设单位(如指挥部办公室、项目筹建管理处等)，获得项目监理资格对工程质量、进度和工程造价及计量支付进行全面监理的监理单位，以及投标竞争取得施工资格具体完成工程建设任务的施工单位。虽然这三种管理单位承担的工作任务性质各不相同，机构运作机制也有一定差异，但它们毕竟都是围绕同一个高速公路建设项目，为其优质、快速建设而展开具体管理工作的，因此相互之间必须密切配合、有机协同。高速公路建设单位、监理单位和施工单位组成的建设管理机构体系如图2-4所示。,2高速公路建设管理机构类型划分 （1）按投资主体、建设业主不同划分 高速公路作为区域经济与社会发展的重要基础设施，从理论上讲应当由财政支出资金，并由政府负责组织建设。但限于我国当前经济发展的实际情况，国家财政无法满足高速公路建设的庞大资金需求
