{行政总务}行政伦理理论讲义

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1、库珀的行政伦理理论,张贺 孟令茹 徐光伟 马梦瑜 庞学东 门谦 符有育 朱恩雨 王小妹 王迎鑫 吴娜娜,目录,行政理论及其重要性,行政伦理行为的实现途径,行政伦理的概念基础公民权理念,行政伦理的核心问题新政责任,简评,特里L库珀（Terry L.Cooper），美国著名的行政伦理学家，美国南加州大学（USC）“公民与民主价值”（社会伦理学）专业教授。库珀教授的研究方向主要是行政伦理、行政理论、公民参与、社区组织以及公民角色。他是USC“邻里参与项目”联合调查员之一，也是USC“公民主动参与”中心主任。其主要研究领域是公民参与、公共伦理学、美国传统中的公民权。 作为美国乃至西方行政伦理学领域的著

2、 名学者，库珀以其丰富的背景知识长期致力 于公共行政伦理与公民权研究，尤其是作为 行政伦理学领域的资深研究者和实践者。他 的著述甚丰，其中行政伦理手册奠定了 他在西方行政伦理学界的权威地位，并被我 国学者所熟知；而行政伦理学一书更使 其蜚声海内外，使其成为该领域的领军人物。,库珀简介,行政理论及其重要性,行政伦理的概念诠释,所谓行政伦理，一般是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动相关各方之间合理和正当关系的原则和规范。 库珀更倾向于从有助于行政管理实践的角度来探讨行政伦理问题，他所关注的是可能正在发生的行为过程中的伦理问题，在他看来，一旦这样的事情发生了，我们就要处

3、理冲突、紧张关系以及不确定因素和危险。他明确指出：“我们可以把伦理问题的处理看作是在时间和信息约束的范围内为我们所面临的具体情境设计最佳行动步骤的一种过程。作为一个初始的步骤，我们必须有一个在动态而不是静态意义上认识伦理的框架。”为此，他认为必须有一个关于伦理概念的操作定义，而不能仅局限于普通教科书或词典上的伦理定义。他认为，“所 谓伦理，意味着要就义务、后果和最终目的进行实质性 的推论”。,他运用操作定义的方法对行政决策的伦理实现方式进行了阐释，人们在行政决策过程中对伦理问题的处理一般都是在以下四个思考层次中进行的： 1.情感表达层次、即仅仅就一些问题或事情表达自己的情感。在他看来，这种情感

4、表达既不想引起回应也不想劝阻别人，既不提供有关事态的证据也不提供详细的事态描述，不过，这一层次的处理方式也可能会随着情感表达主体和情感表达强烈程度的变化而变成更为系统和理性的处理方式。 2.道德规则层次、即涉及恰当行为的问题并且开始对备选方案和后果进行评估。库伯认为，这是严肃提出问题并予以严肃回答的第一层次，在这个层次，人们往往要根据某些被奉为道德规则的准则、格言和谚语来思考行动步骤并与其后果。,3.伦理分析层次、指的是就实现某一价值所必需的行为或存在状态而做出的一种陈述，它明确地把某一种价值与一种普遍的行为模式联系在一起。当可利用的道德规则在特定情况下不能正确发挥作用时，我们就需要从根本上对

5、我们所要遵循的道德规范进行再思考。库伯认为，在常规的行政角色行为中，我们通常并不需要进行这种根本性的再评价，但有时，由于问题太独特、太复杂或者其后果影响面太大，以至于我们只能选择对隐含在我们常规行为规范之中的伦理原则进行在审查。 4.后伦理思考层次、表现形式就是“我为什么应该遵守道德规范”。在库伯看来，只有当我们陷入非常棘手的伦理困境时，我们才可能会在这一层次进行思索。这一思考目的是要设法为我们珍视在伦理层次上发现的那些东西找到某种根据。通常，当我们发现了一种允许我们自己进行道德博弈的恰 当理由时，这种后伦理思考层次的任务也就完成了。,加强行政伦理建设的重要性,库珀对行政伦理的探讨是从对行政角

6、色的分析入手的，而他正是通过对行政角色的的分析而引出了行政伦理的核心概念“责任” 一个人总是在社会中扮演着特定的角色，而每种角色都具有构成其行为规范的特定的社会期待，每个角色都代表着一系列的义务和责任，正是因为“角色”这个概念把社会“期待”与“义务”和责任“结合在一起，使人们在各种角色的名义下让自己承担着义务和履行着责任。与每个在现实社会中的普通人一样，行政人员也必须同时在家庭、组织、社区以及在社会中承担一系列义务与责任，夹杂着不同的利益，在具体的行政实践中，附着在行政人员身上的各种角色也会发生冲突。他们必须采取行动解决这些冲突，但他们作为角色扮演者具有很大的随意性，尽管法律和法规会从原则上对

7、行政人员的行为进行规范，但它们只是提供一些含义宽泛的倾向性指导。所以，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的行政决策，通过加强行政伦理建设来提高决策者的 伦理水平和增强其良知就显得至关重要。,行政人员所处的社会现实环境也使得他们缺乏对行政伦理素质的修炼进而降低了其应对行政伦理困境的能力。在所谓的”务实“行动中，人们只关心”怎么办“的伦理，而对于”后果会怎么样“却很少思考。 行政人员和行政组织往往看不到系统学习行政伦理知识的意义，进而在行政人员中会出现这样一种倾向，要么完全忽视对行政伦理知识的学习，要么也是草草应付了事。 他们在行政实践中，一旦遇到责任冲突和伦理困境便难以应对。这也从另一方面说明

8、了行政人员在现代社会环境中必须通过加强伦理知识的学习来加强其责任意识，进而提高在行政实践中应对行政伦理困境的能力。,行政伦理的概念基础公民权理念,一、公民权理念：在库珀看来，公民权是指对一个社区中个体成员的权限和义务进行界定的身份和角色。这种身份和角色可以是根据宪法、宪章和法律规定的资格、权利和义务正式编辑整理出来的，或者也可以是价值、传统和共识非正式决定的。 二、公民权理念的发展 （1）公民权经典论述是亚里士多德在政治学中首先提出的。总的来说是公民在城邦工作中试图达到最高目的并进行自决。 （2）法国政治思想家卢梭在亚里士多德传统的基础上对公民权的进一步理解，公民权是一种生活方式，包含着一种对

9、社区及其成员的承诺，对公共事务的一种重要参与水平，一种将个人利益置于更广泛的社会利益之下的临时意愿。 （3）美国政治理论家沃林也认为，公民权将同代人 的多种角色集合在一起的整合经验。,三、库珀的公民权理念 库珀正是基于西方政治思想史的这些公民权理论观点而将公民权理念视为行政伦理的概念基础。库珀认为公民权理念与公共行政的关系极为密切，公民角色是认识公务员角色的基础。作为公共概念基础的公民权理念由来已久。在他看来，公务员就不仅仅是技术专家、解决问题的人或政府雇员，他们最好被理解为某种将公民的责任延伸到其一生工作中的人。 行政人员（公务员）首先是公民社会的追求公共利益或共同利益的公民，其次才是技术专

10、家或政府雇员，无论哪一种角色，必须承担公民责任！可以这么说共同利益就是他们的特质。,四、“公民美德”与“行政责任” 库珀认为，公务员所从事的公共服务本质上是民主政体中所有公民所期待的公民美德的一个扩展部分。公民美德的理念体现了为公众服务的观念。从本质上看，公务员所从事的公共服务正是来源于责任和义务这些公民美德。 库珀明确指出：“行政官员的伦理身份于是就应该是被雇佣来作为我们中的一员而为我们工作的公民；他们是一种职业公民，他们所委以从事的工作是我们在一个复杂的大型政治共同体中所不能亲自干的工作。行政官员应该是那些 “特别负责任的”公民，他们是公民这个整体的委托人。 责任就其精髓而言就是一个伦理问

11、题，而且，行政官员的角色也应该被视为一个合乎伦理的行动主体。,行政责任的基本类型,客观责任 主观责任,行政伦理的核心问题行政责任,客观责任,在库珀看来，所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括为某一任务、下属人员和目标的实现负责。他认为，如果把客观责任的这两个方面放在行政角色的组织和政治背景中加以解释，我们就可以澄清政策过程中关键角色之间的责任关系。 首先，行政人员最为直接地要为执行其组织上司的指示或彼此达成共识的目标任务而对上级负责，他们还要为其下属的行为而对其组织上司负责。 其次，行政人员要为执行体现民选官员意愿的公共政策而对民选官员负责。 最后，行政人员还要为洞察、认识和权衡公民的

12、偏好、需求和其他利益而对公民负责。,主观责任,在库珀看来客观责任源于法律、组织、社会对行政人员的角色要求，但主观责任却植根于行政人员自己对忠诚、良心和身份的信念。他强调，主观责任作为对行政人员信仰、个人与职业价值观以及性格特征的一种表达，它与更为明确的客观责任的表达一样具有真实性。因而库珀认为，一个负责任者的行为是与其所扮演角色的伦理准则相称的，保持高度的主观责任非常重要，它不仅有利于培养整体意识、自尊心和认同感，也有利于客观责任的履行。,行政伦理困境责任冲突,库珀认为，面对冲突性责任是行政人员体验伦理困境最典型的方式。从根本上讲，这种困境涉及我们怎样有意，无意地为价值和原则排序的问题。在他看

13、来，行政人员的角色发生冲突的可能性总是存在的，而且也时常与公民角色发生冲突。不仅如此，在个人利益，组织利益和公众利益之间以及在组织中的上司，政府官员和法律之间也常常会发生利益和权力的冲突。 1、因角色冲突而产生的行政伦理困境 角色概念是角色责任冲突的关键原因。在特定情形中，我们所体验到的特定角色的价值是不相容的或是相斥的。库珀举例说，在工作中，我们可能会面临作为工作人员与我们作为一位好母亲、善良的基督教徒或美国行政学会的称职会员相矛盾的角色期待，这就是库珀所谓的“内部角色与外部角色” 的冲突。有时也会发生内部角色与内部角色“的冲突。 这两种角色冲突均可以使行政人员陷入伦理困境。,2、因权力冲突

14、而产生的行政伦理困境 权力冲突是指两种或两种以上的客观责任之间的冲突，这些客观责任是由两个或两个以上的权利来源从外部强加的。库珀认为，如果两种权力对我们的行为要求是不相容的，那么就会面临着这种行政伦理困境。 3、因利益冲突而产生的行政伦理困境 库珀把作为行政伦理困境之产生根源的利益冲突界定为我们自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间发生的冲突。在实际行政工作中，当我们受聘扮演公务员角色而体验着公共利益与个人利益之间的紧张关系时，我们就面临着这种伦理困境。,行政伦理困境的传统应对方法,库珀认为，传统上，在公共组织中保持负责任行为的一般方法有两种:一是外部控制；二是内部控制。 1.外部控制

15、 所谓外部控制，是指从公务员自身外部强行对公务员个人的伦理越轨行为实施的控制因素，例如，采取新立法、制定新规则、颁布新制度，或者是重新安排组织构成或建立新组织以便更严格的监管下属组织，实施外部控制的理论基础是:个人判断力和职业水平不足以保证人们合乎伦理规范的行为。 芬纳认为，外部控制是民主政体中确保行政责任的最佳手段，行政官员之所以应该服从民选官员，是因为民选官员直接对人民负责，如果没有外部控制，权力滥用就不可避免。他主张只有被统治者手中所掌握的法律和制度控制才能使行政人员产生负责任的行为，只有外部控制才是保持政治责任行为的必要因素。在芬纳看来，尽管诸如教育和职业准则等内部控制机制对于法律约束

16、力等外部控制机制具有辅助性 作用，但它的作用也仅此而已，因为它所能发挥的作用就是告 知行政官员行使自由裁量权，而无权强迫和控制行政官员这样做。,行政伦理行为的实现途径,2.内部控制 所谓“内部控制”，则是试图通过培训和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业准则，以建立一种内部控制机制来保证公共组织中符合伦理规范的行为，进而防止公务员出现伦理越轨行为。 这种机制之所以被称为内部控制，其原因在于它们是由一系列公务员自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且它们要在缺乏规则和监督机制的情况下鼓励从事合乎伦理规范的行为。,其实，在内部控制和外部控制问题之争的背后是人性假定的问题。我们不应简单说哪一种控制机制就具有绝对优势，例如，库珀就指出，作为提高行政责任的手段，尽管内部控制可以通过内化于行政人员心中的价值观来防范他们在决策过程中的伦理失范行为，有助于产生一个更具有回应性和创新性的官僚体制。但这种内部控制机制也有其弱点， 例如，在当今这个多元化社会中，我们很难就行政人员应该采取哪一种价值观达成共识，而且，如果，行政人员个体将其价值观应用于