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1、地方行政体制及运行机制,行政区划,国家为了行政管理的方便,有效地控制各个地域,通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要,把全国划分为不同级次的若干行政区,这种划分叫做行政区划。,第三十条 中华人民共和国的行政区域划分如下:,(一)全国分为省、自治区、直辖市; (二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市; (三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。 直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。 自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。 第三十一条 国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区 内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大
2、会以法律规定。 中华人民共和国宪法,一、地方行政体制的意义,中央集权制度要求将地方的权力集中到中央,要达到这一要求,就必须建立和健全旨在加强中央对地方的控制的地方行政体制。地方行政体制设计安排得是否合理,关系到国家的统治权能是否完整,关系到地方政治是否安定和能否按划一的规程进行正常运转。 我国的特点是民族众多,地域辽阔,地区性的差别较大,本来就较难控制,地方问题始终是统治者最关心的问题之一。 唐太宗李世民曾寝食不安的对臣下说:“朕居深宫之中,视听不能及远,所委者唯都督、刺史,此辈实理乱所系,尤须得人。”历代统治者都曾经采用过许多方法未完善地方行政体制,以期达到对地方进行牢固控制的目的。,二、历
3、代疆土和地方行政区,1、秦 秦是中国历史上第个真正实行统一的王朝,它奠定了我国的疆域基础。 当时的疆域“东至海暨朝鲜,西至临洮、羌中,南至北响户,北据河为塞,并阴山至辽东”(史记卷6秦始皇本纪)。后来又有所扩充,其所辖的区域包括今天的晋、冀、鲁、豫、陕、苏、皖、浙、闽、赣、湘、鄂、粤、桂14省区的全部及甘肃东部、四川东部、云南东北部、辽宁西南部、内蒙古南部、宁夏东南部、越南东北部、朝鲜西北部等局部地区。在这广阔的疆域里,设立了36个郡级行政区,后增至40余郡。,郡下辖县,县下有乡,实际上是郡县两级地方行政。郡的长官称“守”,因京师咸阳是京畿地区地位特殊,所以称为“内史”。县的长官称“令”或“长
4、”,京畿和重要地区县的长官级别较高。云贵部分地区未设郡的称属国,属于半独立性质的行政区。,2、西汉 汉初疆域有所缩小,沿边地区多处于独立或半独立状态。汉武帝时国力强盛,领土也有所扩张极盛时的疆域,曾东起库页岛,西到巴尔喀什湖以东及葱岭以西,北至贝加尔湖,南到两广及越南一部分。西汉末年到东汉初年,战争频繁,中央政府实际上可以控制的区域锐减,历经发展,也未恢复全部疆域.,3.东汉 东汉初“东乐浪,西敦煌,南日南,北雁门,西南永昌,四履之盛几于西汉”(顾祖禹;读史方舆纪要卷2历代州郡形势)。 东汉全国十三个州:司隶、豫州、冀州、兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、并州、交州,幽州。 这13个州
5、是一级地方行政区,州下面是县,县下面是乡,乡下面是亭。 东汉末年,政治腐败,动乱不止,地方割据,中央政府实际控制的地区已经有限。,两汉在中央政府直接控制的地区设立郡,分封地区设立王国,归属地区设立属国,边疆地区设立都护府、校尉、中郎将,这些都属于第一级行政区划;第二级行政区划是县、国(诸侯的封地)、邑(公主的封地和皇陵区、祭祀地)、道(少数民族聚居地区)。 汉武帝时期曾经设立13(部)州为监察区,州刺史治官不治民。东汉后期,州刺史有了固定的治所,并直接向皇帝奏事,州则变成高于郡的地方行政区,形成州、郡、县三级行政区划制度。,4、魏晋南北朝时期 魏、蜀、吴的疆域合计比东汉末年有所扩大,西晋统一后
6、未有更大的扩充,东晋十六国时期出现南北分裂,南北朝时期则南北对峙,疆域虽时有增减,但实际管治的疆域已经超过了西汉。 魏晋南北朝时期的地方行政区划虽然基本承袭州、郡、县三级制,但在不断限制地方势力发展的情况下,三级行政区的实际管辖范围都在缩小。以州来说,三国时期有19州(魏13州、蜀2州、吴5州),西晋有21州,延至南北朝末期,南陈有42州,北周有211州,南北合计竟有253州。,魏晋南北朝是战争和民族大融合时期,在战争和民族融合过程中,出现适应这种形势需要的行政区划。如曹魏时期的屯田行政区;北魏时期的军镇行政区;晋南朝时期的侨置州县,为少数民族设立的左郡左县行政区,以及军事编制行政区等。,5、
7、隋 581年,隋文帝杨坚篡夺北周政权,建立隋王朝,其后不断扩展,终于把分裂300多年的中国再度统一起来。至其子杨广(隋炀帝)时,隋朝达到极盛,在大业五年(609年),隋朝的疆域已经东南两面至海,西至且末(今新疆维吾尔自治区南部),北至五原(今内蒙古五原县南),东西9 300里,南北14 815里(参见隋书卷29地理志上),疆域超过秦汉,成为当时世界上最大的国家。 “是时天下凡有郡一百九十,县一千二百五十五户八百九十万有奇”(资治通鉴,卷181)隋大业五年(609年)。为了集中权力,省并州一级,恢复郡、县两级制。,6、唐 618年,李渊篡得政权,建立唐王朝,历经50年的发展,唐代的疆域达到顶峰。
8、在唐高宗总章元年(668年),唐王朝的疆域“地东极海,西至焉耆,南尽林州南境,北接薛延陀界,东西九千五百一十一里,南北一万六千九百一十八里”(新唐书卷37地理志一)。如果加上唐王朝以羁縻形式控制的周边少数民族地区,其势力范围已经东至日本海,西至咸海,南至越南中部,北至贝加尔湖北岸及叶尼塞河中游,是当时世界上无与伦比的强盛大国。,唐代初期沿用隋代地方两级行政区划,或郡县,或州县,以州县为主。唐太宗贞观十年(626年),分天下为10道,派遣黜陟使或观风俗使分巡。10道依据山川地理形势划分的是监察区,还算不上一级行政区。 开元二十一年(733年),唐玄宗李隆基改10道为15道,置采访使、观察使常驻,
9、道开始向行政区转变,最终又回到三级地方行政区划。,安史之乱爆发以后,唐王朝不但失去边疆许多领土,中央政府的力量也大为削弱。藩镇割据使中央政府失去对地方的控制,虽然中央多次企图改变藩镇割据的局面,但总是收效不大,“迄唐亡百余年,卒不为王土”(新唐书卷210藩镇魏博)。藩镇拥有实权,但又总是千方百计地谋取朝廷任命的名义,表面上尊奉唐朝正朔,但又总是自求扩张、自行其是,应该算是一种特殊的政治态势和特殊的地方管辖形式。,7、五代十国,唐王朝灭亡,北方相继出现梁、唐、晋、汉、周5个朝代,史称五代。这时在巴蜀、江南、岭南和河东还存在前蜀、后蜀、吴、南唐、吴越、闽、楚、南汉、南平、北汉10个地方政权,史称十
10、国。 五代十国活动的疆域远不及隋唐,地方行政区划或三级或两级,各视自己的控驭势力和需要而定。分裂和战争使各政权都致力于加强对地方的控制,他们一方面努力消除骄兵悍将,另一方面对所管辖的地区尽量严加控制,因此在相同的行政级别中出现不同的名称。如州一级中有府(重要之地)、军(冲要之地)、监(有矿产之地)等。这样,虽然总的形势是处在分裂状态,但局部政权对地方的控制力却得到加强。,8、两宋,从公元960年来太祖赵匡胤在陈桥驿发动兵变夺得政权,到徽、钦二帝被金俘虏北上,历经9帝165年,是为北宋。从1127年宋高宗赵构在南京应天府(今河南商丘)即位,到1279年末帝赵丙在崖山(今广东新会南40公里)投海身
11、亡,是为南宋。两宋疆域虽然大有不同,但在地方行政区划体制却是相同的。 两宋地方行政区划实行路、府(州)、县三级制。,北宋极盛时的疆域,“东南际海,西尽巴(b ),北极三关,东西六千四百八十五里,南北万一千六百二十里”。在这辽阔的领地里,划分为开封、河南、大名、应天4京府,开封府畿、京东东、京东西、京西南、京西北、河北东、河北西、河东、陕西、淮南东、淮南习、两浙、江南东、江南西、荆湖南、荆湖北、成都府、梓州、利州、夔州、福建、广南东,广南西23路。 南宋强盛时,“东尽长淮,西割商秦之半,以散关为界”(宋史卷85地理志一),划分为浙西、浙东、江东、江西、淮东、淮西、朝南、湖北、京西、成都、潼川、利
12、州、夔州、福建、广东、广西16路。,9、元,元朝是一个幅员广袤的大帝国,它“北逾阴山,西极流沙,东尽辽左,南越海表”,疆域“有难以里数限者”(元史卷58地理志一)。以今日地理来说,帝国的势力所及,北到北冰洋,南到越南、泰国北部,东南至海而达澎湖,西至东欧和西亚。,在这样大的国土内的政治、经济情况当然相差很大,元朝统治者便采用多种形式来实施管理,归纳起来,大概有四种形式: 一是由大汗(皇帝)直接统辖的地区,这部分地区是原属于金、南宋、西夏、大理的部分领土。,二是中央政府实际控制的地区,大约占元王朝领土的60以上,在京城大都周围(今河北、山东、山西及河南黄河以北地区)称为腹里,由中书省直接管辖,其
13、余分为岭北(省城和宁,即今蒙古哈尔和林)、辽阳(省城辽阳)、河南江北(省城汴梁,即今开封)、陕西(省城奉阳,即今西安)、四川(省城成都)、甘肃(省城甘州,即今张掖)、云南(省城中庆,即今昆明)、江浙(省城杭州)、江西(省城龙兴,即今南昌)、湖广(省城武昌)、征东(省城王京,即今朝鲜开城)等11个行中书省。省以下有路、府(州)、县三级,实行的是四级地方行政区划。,三是在吐蕃地区设立吐蕃等处宣慰司都元帅府(又称朵思麻宣慰司)、吐蕃等路宣慰司都元帅府(又称朵甘思宣慰司)、乌思藏纳里速古鲁孙三路宣慰司都元帅府(又称乌思藏宣慰司),这些元帅府实行半军事化的管理;畏兀尔地区则设立大都护府管理。宣慰司和都护
14、府直属中央宣政院管辖。,四是成吉思汗分封给四个儿子的钦察汗国(建帐在伏尔加河下游的萨莱)、察合台汗国(建帐在阿力麻里,即今新疆霍城县西北)、窝阔台汗国(建帐在科布多,即今蒙古吉尔格朗图)、伊儿汗国(建帐在大不里士,即今阿塞拜疆共和国南部)四大汗国。这四大汗国基本上是独立的,其朝贡等事务归宣政院管辖。,10、明,明代的疆土虽不及元代,但全盛时期疆域也北逾外兴安岭及贝加尔湖,南至安南,东达库页岛,西及中亚锡尔河和阿姆河上游。对这大片疆土,明代也实行多种管理形式。明史卷40地理志序云:“洪武初,建都江表,革元中书省,以京畿应天诸府直隶京师。后乃尽革行中书省,置十三布政使司,分领天下府州县及羁縻诸司。
15、又置十五都指挥使司以领卫所蕃汉诸军,其边境海疆则增置行都指挥使司,而于京师建五军都督府,俾外都指挥使司各以其方附焉。”,明初制定的疆土管理体制是分为两大系统,一是属于行政系统的六部布政使司(直隶府州)府(直隶布政司的州)县(府属州),二是属于军事系统的五军都督府都指挥使司(行都指挥使司,直隶都督府的卫)卫(直隶都司的守御千户所)千户所。 明代军事系统的都司(行都司)、卫、所在绝大多数情况下也是一种地理单位,负责管辖不属于行政系统的大片明帝国疆土。也就是说,政府直辖的地区同时采用行政和军政管理制度,即布政使司和行都指挥使司,它们为第一级行政区,直接接受王朝的控制。明代政府直辖的地方行政区划是参照
16、元代的四级制而改为三级制。,11、清,清代的疆域超过明代,全盛时,“东极三姓所属库页岛,西极新疆疏勒至于葱岭,北极外兴安岭,南极广东琼州之崖山”(清史稿卷54地理志一),既有辽阔的陆疆,也有宽广的海疆。 根据不同的情况,清王朝采取不同的管理方式。原来为明代政府所直接控制的地区设立18个行省(同治时台湾、新疆改为省,光绪时东北改为奉天、吉林、黑龙江省),东北和新疆、外蒙地区设立将军、都统、参赞大臣、办事大臣等,西藏地区设立驻藏大臣,这些都是在清政府直接管辖之下。,行省之下有府(直隶州、厅)、县(散州、厅),西南少数民族地区则实土官制,基本上是三级行政,乾隆以后,原为省直属的分守、分巡两道有了固定的辖区和驻地,也就成为一级行政区,变为四级制的地方行政体系。,三、行政区名称的由来及级别变化,在中国地方行政史中,有过国、省、道、路、府、州、郡、县、市、区等行政区划