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1、论检察机关提起民事公益诉讼制度的构建 （2009年02月26日） 作者：嘉定区检察院 陈永 随着我国社会经济的快速发展，在建立社会主义市场经济体制的过程中，出现了大量的侵害国家利益和社会公共利益的案件，如国有资产流失案件、垄断经营案件、环境与自然资源的公害案件、不合理利用土地案件、破坏土地资源案件等公共性的违法侵害国家利益和社会公共利益的案件。但是，由于我国公益诉讼的原告制度在程序法上的缺失，致使国家利益和社会公共利益无法获得圆满的救济与维护，仅仅依靠公民以原告资格向法院提起民事诉讼是非常不现实的。根据民事诉讼法理论，当事人仅能获得自身受侵害权利范围内的救济，而对于超出自身权利范围的国家利益和
2、社会公共利益，公民无权提起诉讼。因此，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度已是当务之急。一、民事公益诉讼概述公益诉讼源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼，在罗马法中，“私益诉讼是保护个人权利的诉讼，仅特定的个人才能提起；公益诉讼则是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授
3、权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。公益诉讼引起广泛关注却是在20世纪，随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，公害问题日益突出，为了维护国家、社会公共利益，公益诉讼不断被重视。学者们对公益诉讼的基本含义持不同见解：一种是从宏观的保护公共利益角度主张建立具有广泛内容的“公益诉讼制度”。有学者认为公益诉讼就是“以维护公共利益为目的的诉讼形态，是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动”；还有的学者认为，“公益诉讼是国家机关，即检察机关为维护国家利益、社会公共利益而提起的诉讼”。另一种见解是将公益诉讼分化于各个诉讼程序中进行研
4、究。以梁慧星先生为代表的一些学者提出了行政公益诉讼理论，亦即将公益诉讼归结为与自身无直接利害关系的个人、组织和社会团体等，对行政机关及其公务人员因行政行为违法或不当，损害了公共利益而提起的诉讼。可见，公益诉讼本质上是一个极为广义的概念，一方面，许多法律部门都涉及到公共利益问题，侵犯公共利益的违法行为可以从不同的角度进行评价；另一方面，公共利益具有的普遍性特点使公益诉讼本身形态呈现多元化的趋势。本文建议，公益诉讼应根据诉讼程序的不同，划分为刑事公益诉讼、行政公益诉讼和民事公益诉讼。民事公益诉讼，是指有关的国家机关、组织、公民个人，依据法律的规定和授权，对违反法律规定，侵犯国家利益、社会公共利益的
5、民事行为，针对侵犯社会公共利益的民事违法行为，向法院提起民事诉讼，由法院通过司法程序追究违法行为，回复社会公共利益的诉讼制度。依据提起民事公益诉讼主体的性质不同，分为广义的民事公益诉讼和狭义的民事公益诉讼两种。广义的民事公益诉讼包括国家机关代表国家，以国家名义提起的诉讼，也有组织和公民个人以自己的名义提起的诉讼。狭义的民事公益诉讼仅仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼。本文中的民事公益诉讼将限定在后者。从内容上看，民事公益诉讼与国家利益、社会公共利益休戚相关，在实践中主要是针对国有资产流失、垄断、不正当竞争、环境侵权、侵害消费者权益以及违反公序良俗等违法行为而设置的诉讼救济途径，其
6、目的在于维护国家、社会公共利益。二、检察机关提起民事公益诉讼的依据一个制度的建立，总要考证它建立的依据，才能令人信服。我国宪法将检察机关定位为国家法律监督机关，由检察机关作为国家和社会公共利益的代表提起诉讼，有其现实依据和价值基础。（一）检察机关提起民事公益诉讼的现实必要性法律的“稳定性和确定性本身并不足以为我们提供一个行之有效的富有生命力的法律制度。法律还必须服从进步所提供的正当要求。一个法律制度，如果跟不上时代的需求或要求，而是死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那显然是不可取的。”目前，我国正处于社会转型的关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出，尤其是公共
7、利益的保护问题已引起了社会各界的广泛关注。面对这种现实我们必须建构包括公益诉讼在内的完善的法律调整机制和手段，以维护国家、社会和人民的根本利益。这既是社会发展的迫切需求，同时也是由公益诉讼等法律机制和手段的价值属性、功能属性所决定的。近年来，我国各种侵害公共利益的案件时有发生，常常见诸于报端或其他新闻媒体。2006年2月18日经济参考报撰文称，国有企业在改革中资产流失的速率日益加快已成为一个引起社会各方广泛关注的严重问题。据最低估计，目前国有资产正以每天一个亿的速度在流失，也有人士估计每天以3.3亿元的速度流失。但是，由于没有可靠的制度保障，这类案件最终大都以原告败诉或法院不予立案而告终，致使
8、被侵害的公共利益得不到有效的救济，同时也淡化了人们维护公共利益的积极性和热情。而我国现行的民事诉讼法将原告资格限于私益直接受损之情形，使公民、法人或其他组织无法享有诉权或虽有利害关系，但由于违法行为涉及不特定多数人的利益，受害人无力或不愿付出较高代价单独起诉。由于无人享有、行使诉权，使国家、社会和公众的共同利益最终受到损害，其结果是国有资产流失、市场竞争和交易行为无序、环境受到污染、资源遭到破坏。这种现实状况，迫切需要我们尽快建立和完善公益诉讼制度。（二）检察机关提起民事公益诉讼的制度价值检察机关提起民事公益诉讼这一制度之所以能在大多数国家得到确立，而且在主要西方资本主义国家从20世纪初开始呈
9、日渐加强之势，是与其独特的价值和功能分不开的。1、对于维护公共利益具有不可替代的作用人类以社会化为其本质特征，国家和社会的公共利益及物质基础是国家和社会存在和发展的必要条件，也是每个个体生存和发展的必要条件，现代国家更是通过税收等方式聚积大量的社会财富，再将其转化为社会公共产品提供给社会成员。从这个意义上说，国家和社会的利益就是每个个体的利益。但是，在具体的社会实践中，个体的利益自身最大化的需要难免会与社会利益和国家利益相冲突。这就需要有一种社会机制能有效地防止和纠正国家、社会利益被个体不当侵夺。在许多西方国家就是由检察机关来担任公共利益的最后保护人的角色，检察机关通过对特定的侵害公共利益的民
10、事违法行为提起诉讼来弥补公共利益管理和保护机制的不足。2、有利于实现社会正义民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的价值目标都是为了实现社会正义，其中包括实体正义和程序正义。如果说私诉权是为了实现个别正义，公诉权就是为了实现社会普遍正义。社会公共利益是国家和社会存在和发展的基础。因而，对侵害公共利益的违法行为的制裁不仅要靠刑事手段和行政手段，而且要靠民事手段，民事手段的发展是法律发达、社会进步的表现，也是实体正义实现的必要条件。我国虽然在刑事诉讼法中规定了刑事附带民事诉讼制度，并规定了如果是国家财产、集体财产由于被告人的犯罪行为而遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼，但这一制度并
11、不足以对国家利益和社会公共利益提供充分的保护。对于侵害公共利益而尚未构成犯罪的，缺乏相应的救济手段。3、在程序上有利于完善我国的诉讼体系我国现有的诉讼体系存在一些缺陷，一是公法诉讼薄弱，现实生活中出现大量的宪法争议，以至于宪法上的公民基本权利受到侵害无从获得法律救济；二是诉讼体系内部有欠协调，存在权利救济真空。由于我国在同一法院内部分设不同的审判庭负责处理不同性质的案件，而现实生活的争议纷繁复杂，一项争议究竟应属何种类型很难确定，造成有些案件同一法院的行政审判庭和民事审判庭都拒绝受理的情况。因此，我国现行的诉讼体系远远难以适应社会发展的需要。11本文认为，检察机关对于损害国家和社会公共利益的事
12、项不能提起民事诉讼，也是我国现行诉讼体系存在缺陷的一个方面。国家和社会公共利益的存在是国家赖以存在、社会得以发展的一个必要条件。对于国家和社会来说，它们是国家和社会公共利益的权利人，但这个权利人又过于特殊，依靠其本身难以周全地保护自己的利益，除了依靠国家行政机关等力量之外，还需要有一个最后的总的“代理人”，根据“有权利必有救济”的原则和许多发达国家的经验，这就依靠检察机关，这时国家作为一个平等的主体通过检察机关提起民事诉讼的办法来得到救济。三、检察机关提起民事公益诉讼可行性论证（一）国外检察机关提起民事公益诉讼的启示目前，世界上许多国家都已经建立了公益诉讼制度，它们在立法和司法实践中的许多做法
13、可供我国在建立公益诉讼制度时参考和借鉴。美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家，其公益诉讼主要由检察官提起。在公益民事诉讼方面，根据美国法典有关规定，检察官在涉及联邦利益等7种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反谢尔曼法或克莱顿法而引起的争议提起公诉12。著名的微软公司垄断经营案、烟草致害健康损害赔偿案、麦当劳垄断经营案，也都是检察机关代表国家提出的。检察机关作为公益代表人提出公益诉讼，当然具有普遍的价值。大陆法系的法国、德国等国也都建立了公益诉讼制度并规定由检察机关作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以当事人的身份提起诉讼。其中法国最具有代表性，法国民法典规
14、定，若存在违反公共秩序和法律规定的婚姻时，检察官可向法院提起婚姻无效的诉讼；新修订的法国民事诉讼法典中则规定“在法律有专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼，除上述案件外，在公法秩序受到损害时，它可以为维护公法秩序而提起诉讼”。13由此可见，法国检察机关可为维护社会利益和公法秩序或在法定案件中代表他人起诉。为了维护公共秩序和社会利益，为了实现国家维持社会秩序的基本职能，维护社会之稳定，赋予检察机关予以监督和提起民事诉讼的权利，这已成为世界各国在公益诉讼上的立法趋势。中国的法治改革也应顺应这一趋势，赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利。（二）我国司法实践中的成功探索在司法实践中，为了保护
15、国家利益和社会公共利益，我国检察机关基于社会责任感和客观形势的要求，已经在部分地区进行了公益诉讼的有益探索，并取得了良好的社会效果。1997年7月1日，我国河南省方城县人民检察院以原告的身份，代表国家提起了第一例有关国有资产流失的民事公诉案件，首开我国公益诉讼之先河。同年12月3日，这起全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件获得胜诉，有效地维护了国家利益14。方城县人民检察院的这一做法得到了全国其他检察机关的赞同，一些检察机关纷纷效仿，开始大胆地进行公益诉讼的实践探索。至今，全国各地检察机关已提起近百件民事公益诉讼案件，均获得法院判决的支持，社会反响良好。从目前公益诉讼的试点探索情况看，虽然
16、检察机关所提起的公益诉讼还主要限于民事公益诉讼案件，所针对的也均是侵犯国有资产的行为，公益诉讼的范围还有待拓宽，但是，公益诉讼试点的本身充分说明了在我国建立公益诉讼制度的可行性。同时，近几年来检察机关进行公益诉讼的试点探索，也积累了一定的经验，锻炼和培养了一批能够进行公益诉讼的检察队伍，这些无疑都为我国建立公益诉讼制度提供了现实可行性。四、我国检察机关提起民事公益诉讼制度的构建（一）检察机关在民事公益诉讼中的地位检察机关在民事公益诉讼中的法律地位是指其在民事诉讼中的法律身份，涉及到民事诉讼中诉权、审判权、检察权三者的相互关系问题。检察机关提起民事公益诉讼后，在诉讼中究竟处于何种法律地位，历来学术界存在多种观点，如国
