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1、学 海 无 涯 1 城乡规划法案例分析城乡规划法案例分析 案情简介：案情简介：某房地产公司于 2004 年未经有关部门批准 违法在城区开发一处住宅楼，某局于 2010 年以在城区进行 建设未经批准违反中华人民共和国城乡规划法(以下简 称城乡规划法)第四十条第一款： “在城市、镇规划区内 进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单 位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者 省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建 设工程规划许可证。 ”的规定，根据城乡规划法第六十 四条： “未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规 划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人
2、民政府城乡 规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划 实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百 分之十以下的罚款” 的规定， 对该房地产公司处以罚款处罚。 对该行政处罚有两种意见： 一、不同意处罚。理由：一是超过行政处罚追诉时效。 案件发生在 2004 年，按照中华共和国行政处罚法(以下 简称行政处罚法)关于行政违法行为二年内未被行政机 关发现的不再处罚的规定，不再给予行政处罚。二是城乡 规划法第六十四中所讲的“违法建设”是指正在建设的工 程，不包括已经完工的工程。本案属于已经完工的工程，不 能再实施处罚。 学 海 无 涯 2 二、应当处罚。理由：一是城乡规划法中所指的
3、建设应 该是在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线 和其他工程建设的行为。其中建筑物行为包括正在建和已经 建成的行为。二是当事人的建设行为在当初未经批准情况下 进行的，至今该行为仍未经批准，所以违法行为仍然存在， 处于一种继续状态，所以它属于行政处罚法第二十九条 第二款规定的： “违法行为有连续和继续状态的，从行为终 了之日起计算。 ”因此执法部门应该追究其违法行为的责 任。 法理评析法理评析: : 一、如何理解城乡规划法中关于“违法建设”的含 义 “违法建设”是行政管理习惯的常用概念，但在国家立法 层面并无“违法建设”的专属概念和相关定义。在法律上， “违法建设”这一常用概念对应违
4、反规划行政许可规定的行 为，并且对应违反规划管理、土地管理和建筑管理规定的竞 合性违法行为。 城乡规划法明确“在规划区内进行建设 活动”必须遵守规划法律， “违法建设”一般界定为“在规 划区内违反规划法律的建设活动” 。 第一违法建设是影响 “城 乡空间布局”的活动 “建设活动”是行政管理习惯的常用概 念。在国家立法层面，建筑法确立了“建筑”的法律定义， 指“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、 管道、设备的安装活动” ，它与违法建设的“建设”所指向 学 海 无 涯 3 的意义并不同一。前者包含建造和安装两类行为，后者一般 不包括安装行为，同时建设活动含义也超越“建造”在结构 学上
5、的意义，建设活动除土木结构的结构学意义外，还包括 社会文化和社会美感布局诸意义。 鉴于规划活动的目的在与 “协调城乡空间布局” ，在规划控制角度的建设活动， “违法 建设应当是指影响城乡空间布局的活动。规划控制所称的空 间布局，应当是指建设物和构筑物的空间布局。第二违法建 设是违反城乡规划许可的建设活动,违法建设是违反规划控 制导致空间结构改变的建筑物和构筑物修建活动。规划控制 针对对于没有合法规划许可的建筑物和构筑物。违法建设要 么没有取得规划许可，要么超越规划许可，是违反规划许可 的工程建设活动，而违章建筑是违法建设行为的物质后 果。 第三违法建设是竞合性违法行为。 违法建设既是是违反 规
6、划许可的工程建设活动，也是违反建筑法律管理的建筑活 动，还是违反土地管理法的活动，是竞合性违法行为。根据 土地管理法的规定，违法建设可能不具有土地使用权，根据 建筑法律法规的规定，违法建设因不具有合法的规划许可， 也不可能具有合法建筑许可。 “违法建设”不仅是规划控制 的事务，也是土地管理和建筑管理上的事务，在法律上违法 建设对应规划法律管理、土地法律管理和建筑法律管理几个 行政管理领域。 二、 如何理解 行政处罚法 规定的处罚时效的问题 行 学 海 无 涯 4 政处罚法第二十九条规定： “违法行为在 2 年内未被发现 的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的 期限，从违法行为发生
7、之日起计算；违法行为有连续或者继 续状态的，从行为终了之日起计算。 ”1、行政处罚的时效， 是指行政处罚主体对违法行为人实施行政法律追究的有效 期限。如果超期就不能再实施处罚。主要有两种： （1）对多 数违法行为而言，处罚时效为 2 年。如果行政违法行为在 2 年内未被行政执法主体发现， 并启动调查、 取证等执法程序， 就不能再实施处罚。 （2）法律另有规定的除外。是指与行政 处罚法规定处罚时效不相同的按法律规定。 如 治安处罚法 规定时效为 6 个月， 税收征管法规定时效为 5 年。行政 处罚时效计算方法： 从违法行为发生之日起计算。 违 法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。 2
8、、 如何理解连续违法行为与继续违法行为。 （1） 连续违法行为， 是指行为人在一定时间内连续数次实施了同一种性质完全 相同的违法行为，也违法行为人连续实施了数个独立的同一 违法行为，且这些违法行为触犯的是同一个法律规范。如行 为人在相隔不长时间内多次套购少量外汇行为或多次实施 盗窃少量公私财物的行为。连续的违法行为是行为构成了数 个独立的违法行为，但这些数个行为性质完全相同。在实施 处罚时不是对这些违法行为分别处罚，而是按照屡次违法从 重处罚。 （2）继续违法行为，是指一个违法行为发生之后， 学 海 无 涯 5 行为及由此造成的不法状态一直处于持续状态。如隐匿文 物、窝藏赃物、非法存放枪支弹药
9、、违法建设等。继续违法 行为虽处于持续状态中，但实质上只是一个违法行为，只能 合并处罚。 违法建设是影响“城乡空间布局”的活动 违法建 设是违反城乡规划许可的建设活动 本案的关键问题是如何 理解“违法建设”及适用行政处罚适用的追究责任时效。本 案中，某房地产公司在 2004 年未取得建设工程规划许可 证 ，擅自在城市规划区内兴建商品住宅楼，是影响“城乡 空间布局”的活动，也是违反城乡规划许可的建设活动，而 违法建设的商品住宅楼是违法建设行为的物质后果。该违法 建设在当初一直到现在都未办理规划批准手续，违反了城 乡规划法第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构 筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应 当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设 工程规划许可证。 ”的规定。因此应属于行政处罚法第 二十九条第二款规定的“违法行为有继续状态的，从行 为终了之日起计算。 ” ，也就是过去违法，至今仍违法。某局 依照城乡规划法的有关规定对该公司实施处罚是完全正 确的。
