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1、中国土地政策改革项目行业研究土地储备国际做法评估安德鲁希尔顿2005年8月目 录概要2一、背景知识和介绍2二、土地储备的概念2三、各国的个案研究21. 瑞典 / 斯德哥尔摩22. 英国 / 伦敦道克兰区23. 印度 / 德里和坎普尔24. 马来西亚/ 吉隆坡2四、土地储备制度的关键问题2五、经验教训与总结2概要应中华人民共和国政府的邀请，世界银行参加了一个有关土地政策的对话，而该对话所关心的议题之一就是中国全国各地土地储备的做法很不规范。为了解决该问题，参与对话的各方一致认为有必要了解更广的范围内、也就是国际上土地储备的做法。因此，这篇报告的目的就在于通过具体的个案来研究土地储备的国际经验，并
2、且突出强调出现的主要问题和可能获得的经验教训。该报告选取了四个个案研究，目的在于阐明（一）二十世纪早期欧洲土地储备实践的起源；（二）土地储备的不同应用，包括在提供城区住房方面广泛运用土地储备和在城区重建时选择性地应用土地储备；以及（三）发展中国家高速发展的城市化过程中土地储备的运用。这些个案研究显示出各国采取了多种途径，获得了不同程度的成果。在这些个案研究中可以发现一些共性。例如，很显然的是，任何一个广泛实施的成功的土地储备制度都必须有一个明确的让其存在的目标。而德里发展局(DDA)的土地储备运作并非如此，该发展局并没有一开始就制定出明确的目标。同时，政府所有权本身并不必然带来更有效的土地利用
3、。个案研究阐明了项目实施过程中所牵涉到的各种难题。政府经常遇到各种各样的问题。例如，缺乏足够的技能和权力；在土地征收与流转的间隔阶段未能管理好地产；缺乏足够的资金来支持长期的发展；程序缺乏足够的透明度和问责制。此外，随着项目的规模变大，政府的介入的程度加深，政府的能力就越成为一个问题。除了大规模运用土地储备之外，一个替代的方法就是有选择性地运用土地储备。许多机构都运用了这一方法并且取得了一定的成功。这些机构包括伦敦道克兰发展公司（LDDC）。尽管如此，我们还是不能低估成功地实施一个土地储备项目所需的技能和能力。在每个阶段，都要做出知情的决策，包括场所位置、时间选择、以及征用的土地数量（和供应的
4、土地数量）。通常情况下，决策都是在政府目标的驱使下做出的，这些决策包括拟开发项目的目的、对于被征地者应做出的政府认为合适的赔偿标准、以及流转的土地的价位。因此，土地储备政策应是国家和市区总体规划和政策框架中不可分割的一部分，而不是孤立的。同时，很显然的是，在没有恰当的法律和规划框架的情况下，要想实施一个土地储备项目是非常困难的。总的来说，从评估的材料看，似乎从政治问责制、都市规划以及目标来看都市政府是管理都市土地储备的最合适的实体。土地储备机构本身的结构也是一个很重要的问题。从实用的角度来看，许多人认为唯一合乎逻辑的土地储备机构应该是一个公共企业。都市土地储备实体和都市规划局之间要责权清晰，两
5、者间的关系也应界定清楚。个案研究显示，资金是影响土地储备成功运作的最重要因素之一 。几乎所有支持土地储备的人都认为，中央政府的财政参与是必要的，有了这种支持，土地储备机构可以以既定的速度和规模征用土地。然而，近来，人们意识到征用后的土地在流转前是有储备成本的，因此应尽可能多地让私营部门参与进来，从而减少政府拨款。私营部门也可以更好地了解市场的需求，提供产品并吸纳风险。无论资金如何安排，土地投资要独立核算，这样才能确定真正的成本和公众从土地储备中获取的收益。尽管所举案例中不乏成功的做法，但是不能就此误认为:以某个国家的城市的成功经验为模板所开展的土地储备项目可以作为万能药，解决别国城市发展的问题
6、。世界上不存在一个标准的模式。在考虑所采取的方式的时候，应该把它放在规划政策、发展问题、社会目标和政治远景等大的背景下来考虑。在土地储备项目实施之前，应该对所有的问题都深思熟虑，最终所采取的策略必须能够反映出达到某些具体目标所需的技巧和能力。同时要说明的是，尽管我们一直强调先期的准备工作，我们必须注意到情况是不断变化的，各机构必须要保持灵活，随着时间的推移做出调整。的确，从评估的材料来看，很清楚的是，对土地储备所带来的益处，有人支持，有人反对，即使是对成功的土地储备项目也是如此。联合国亚太经济社会理事会（UNESCAP）认为，因为需要在购置土地、提供基础设施以及出售（出租）土地等方面花费很长时
7、间，因而土地储备效果不好。而且，尽管在理论上土地储备是一个不错的主意，实践上它有可能会限制市场上开发的土地的数量。在许多国家，很难对土地进行精确的估价。最后，有关城市发展的演变的最前沿研究得出以下结论：我们应采取全面的土地政策。土地储备可能包含在内，但是它并不被认为是土地政策的主要内容。土地储备的使用是为了实现政府的目标，以合理的价格提供足量的配套公用设施的土地来满足公共部门以及私人的发展要求，同时避免城市土地集中在少数人的手中。本报告所研究的案例未能显示土地储备本身能够实现这些目标。这些案例表明我们需要的是综合的土地政策。德里的个案研究阐明：如果采用选择性的土地储备方式，具体的土地储备项目可
8、能会相对成功，但是，却可能无法实现总的目标。因此，在制定土地利用政策、考虑应用土地储备的时候，政府应该把土地储备放在一系列综合的措施中来考察。一、背景知识和介绍 二十世纪八十年代，中国在农村地区引入家庭联产承包责任制，城市地区土地使用权进入市场。此后，中国经济发生了巨大深远的变化。然而，中国在土地政策改革方面还没有取得重大的突破以适应这一深刻的经济转型。在现行的土地政策中还存在着一些明显的缺陷。这些缺陷主要包括：（一）政府垄断着土地一级市场，这意味着如果要把农田转做非农业用途的话，必须要先经过政府的强制征用；（二）由于土地的用途改变和总体经济增长所带来的土地增值产生的收益在分配上既不公平也不公
9、正。地方政府将土地的增值揽入手中，之前的土地所有者和土地使用权的持有者、也就是农民的产权却经常在土地用途转换过程中受到损害；以及（三）由于地方政府高度依赖土地转让金作为其主要财政收入来源，并且利用土地来招商引资，导致了土地的过度征用和开发，并且使土地的利用效率低下。总之，这些政策缺陷导致的后果就是土地管理体系脆弱，土地市场效率低下。解决好这些问题，将促进更公平和环保的可持续增长，还有助于避免由于低效率或扭曲的城市化和投资模式所造成的长期成本。应中华人民共和国政府的邀请，世界银行与中国政府展开了有关土地政策的对话，并于2005年2月完成了该项目的中期评估。此次中期评估的主要发现之一就是中国土地储
10、备做法极不规范。中国当前的土地储备体系有两个主要的特点。第一个特点就是土地储备中心将储备的土地抵押给国有银行，抵押周期为一年、两年、甚至十年，并且将抵押获得的贷款投资到城市建设中（政府本身是不能从银行借款的）。土地储备中心通过公共企业或者准公共企业，例如城市建设公司和城市运输公司，将贷款投资于城市的基础设施建设和发展。土地储备中心所发挥的这种角色在世界上并不多见。第二个特点就是尽管一些政府文件中提到土地储备时是持允许态度的，但是，中国并没有规范土地储备的国家法律法规。由于没有国家的法律法规来具体规定土地储备机构的任务和界限，导致了许多城市以一些超常规的方式发展它们自己的土地储备机构，而有一些方
11、式是令人担忧的。如果对土地储备体系存在的问题置之不理，将会导致严重的后果。例如，由于土地储备体系涉及的贷款数额巨大，有可能会使国有银行面临巨大的风险，尤其是在市场低迷时期。长期来看，地方政府的财政以及银行业的稳定都会受到威胁。为了帮助中华人民共和国政府解决其土地储备方面的问题，我们必须了解国际上土地储备的经验。因此，这篇报告的目的就在于通过具体的个案来研究土地储备的国际经验，并且突出强调出现的主要问题和可能获得的经验教训。该报告的工作大纲决定了笔者的工作范围有限，因而本报告大多基于对文献的研究。许多关于土地储备的标准文献或多或少有些过时，并且这些文献经常把土地储备当作一个抽象的概念。另外一些文
12、献提供的案例研究是较早以前的。很自然地，由直接参与土地储备的机构提供的数据倾向于描述程序，而不是阐述土地储备的成败。虽然一些专业期刊的文章和研讨会报告是研究更广泛议题的，例如土地利用政策、城市规划、贫困者的住房等，但是这些文章和报告却提供了较新的、重要的素材。很明显的是，并没有很多当代的出版物以研究土地储备为核心。 尽管如此，本报告还是研究了在调查期间所查到的材料并且提供了这些材料的参考书目。该论文的结构如下：第二部分提供了关于通常如何理解“土地储备”这一术语的解释，阐明了其中的利益相关者，并且解释了土地储备的运作方式。它描述了土地储备这一概念在全球的普及情况，但同时也说明在实施土地储备时，并
13、没有标准的样板。第三部分研究各国土地储备的具体例子，或叫做个案研究。瑞典的个案研究说明了欧洲在二十世纪采用土地储备的历史背景，并且讲述了瑞典在二十世纪六十年代将土地储备作为一项城市发展工具广泛采用。英国个案研究阐明如何利用土地储备将土地集中起来为有选择性的大规模城市建设项目服务，尤其是像伦敦道克兰开发公司这样的城市开发公司承接的城市改造项目。在印度，城市开发公司不得不做出反应，满足快速的城市发展的需求，德里的案例是用来阐明亚洲国家是如何处理这一问题的。而马来西亚个案的目的是为了阐明随着联邦政府整合地块以提供基础设施、商用楼、住宅建设和私人开发，马来西亚是如何转向私营部门来满足该国持续发展的目标
14、的。第四部分强调了个案研究中提到的主要问题，而第五部分则试图从国际土地储备经验中获得经验和教训。二、土地储备的概念我们也许可以这样概括土地储备的概念：政府在开发前征用土地，以便根据总体的规划目标来影响发展的模式，控制土地市场，避免土地投机行为并且获得城乡土地开发带来的一些增值。许多国家都实行了土地储备，尤其是在城乡结合部。在这些地区，政府以当时允许的土地用途的价值购买了大量农地。土地储备被认为是一种规划工具和土地利用管制的手段。为什么政府要介入土地市场快速的城市发展使得国家和城市经历了物质、经济、社会、政治以及行政结构等各个方面的剧变。根据历史经验，各国政府意识到有必要在其领地内引导和控制重要
15、的结构性变革。在解释政府介入土地市场原因，尤其是介入城市土地市场原因的时候，人们通常会提出以下三个理由：一消除市场的不完美之处以及失灵的缺陷，提高运作的效率。二清除繁文缛节，使土地市场交易的社会成本更趋于私人交易的成本。三对社会的稀缺资源进行再分配，使弱势群体也可以分享社会的产出。土地市场就是将土地作为商品进行交易的场所。一个运转良好的土地市场应该具备以下特点：1.高效，从而促进快速开发和土地交易；2.公平，能够为各个收入阶层的人提供合理地获取土地的途径；3.环保、可持续，有利于现在和将来的土地使用者；和4.兼容性强，能够与其他土地管理的法律法规相结合，诸如土地规划，税收以及公共基础设施和服务的供应。一个运作不良的土地市场会导致诸多问题，包括投机倒把、贫民窟、擅自占用土地的现象和环境恶化。还有，城市发展模式效率低下，这会增加城市的商业成本，对城市的经济造成负面影响。（联合国亚太经济社会理事会，城市土地政策）支持政府干预土地市场的人士通常说，政府提供基础设施和服务并改变土地区划，这带来了土地的增值（改良）。 土地所有者并没有获得土地的增值。人们认为这些增值应该属于创造出这些价值的社区所有，而未能获得这些增值被认为是许多土地开发体系的主要缺陷。其它负面的后果还包括：一. 土地所有
