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1、律师办理市政公用事业特许经营业务操作指引（2007）（2007年12月18日业务研究与职业培训委员会会议通过）第一章 总则1. 制订目的 本指引由上海市律师协会项目建设与项目融资法律研究委员会以及建筑与房地产法律研究委员会共同起草，系本市律师提供市政公用事业特许经营业务法律服务的操作参考，并非强制性规定。2. 指引定义2.1 市政公用事业特许经营（下称特许经营），是指政府按照有关法律、法规的规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。（建设部令第126号市政公用事业特许经营管理办法第二条，2004年2月24日第
2、29次常务会议讨论通过，自2004年5月1日起施行。）2.2 特许经营权：是指依据特许经营协议，在特许经营期限内授予投资者或经营者，在特许经营区域范围内运营、维护等并依法收取费用的权利。2.3 项目：为生产某项市政公用事业产品或者提供某项市政公共服务的特定项目。2.4 政府：是指设立特许经营权、审批BOT项目及行使与项目相关行政管理职能的政府部门或政府机构。2.5 项目发起人：通常为项目所在地行政区域内的直辖市、市、县人民政府授权的直接组织实施特许经营权转让的行业主管部门。2.6 项目接受人：特许经营权协议终止时接受项目的公司、企业或政府部门，它也可以是项目发起人。2.7 项目投资人：是指被政
3、府直接授予特许经营权的现实或者潜在的主体。2.8 项目主办人：取得特许经营权之后的项目投资人，通常是项目公司的直接股东。2.9 项目公司：是指根据特许经营协议，由项目投资人/项目主办人设立的专门直接经营项目的公司。2.10 运营维护商：对项目进行运营和维护的主体，该主体可以是项目投资人、项目公司或被聘请的专业运营公司。2.11 专业运营公司：受聘对项目进行运营和维护的公司、企业等，通常是独立于项目发起人、项目主办人、项目公司的其他公司、企业等。2.12 BOT（Build -Operate -Transfer）：即建设经营转让方式，又称“特许权融资方式”，是指政府通过特许经营协议，在特许经营期
4、限内，将项目授予为特许权项目成立的项目公司，由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护，特许经营期届满，由项目公司将特许权项目的设施无偿或者有偿移交给政府部门。2.13 TOT（Transfer -Operate -Transfer）：即转让经营移交。投资者购买国家所有的基础设施的所有权，并由政府授予投资者特许经营权，投资者在约定的时间内拥有该基础设施的所有权和经营权，通过经营活动收回全部投资及相应的利润，约定的期限届满后，投资者将该基础设施的所有权和经营权无偿移交给政府。与BOT方式相比，后二个阶段一致，但BOT以建设为起点，而TOT以转让为起点，TOT是购买已经建成的基础设施项目，不涉
5、及建设阶段的任何风险，且一旦获得转让，立即可以开展经营活动。3. 本指引的业务适用范围本指引主要适用于律师以BOT方式或者TOT方式特许经营的提供城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用事业的诉讼法律服务。律师代理政府或投资者参与市政公用事业特许经营项目立项及主体资格审查、招标程序审查、订立特许经营协议、特许经营项目建设、运营、移交或全过程法律服务可参考本操作指引。4. 本指引的依据本指引依据中华人民共和国行政许可法、中华人民共和国招标投标法、中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国合同法、中华人民共和国公司法、中华人民共和国担保法、市政公用事业特许经营管理办法、境内机构借
6、用国际商业贷款管理办法、关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知、关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知、关于境内机构进行项目融资有关事宜的通知等相关法律法规的规定制订。鉴于上述法律法规的部分或者全部在将来可能发生废止、修订，以及有关新法律法规可能被适用，律师在参考该指引办理有关律师业务时，应特别关注法律法规适用性的变化。第二章 市政公用事业特许经营项目立项及项目发起人资格审查第一节 项目立项1.1 前期可行性研究1.1.1 前期可行性研究主要是项目发起人对拟实施项目采用某种方式融资建设的必要性研究。1.1.2 进行前期可行性研究时，律师应当提示项目发起人除市场可行性、技术可行性、
7、建设生产可行性、经济可行性、环境可行性研究以外，还要考虑风险可行性、法律可行性、融资可行性三方面的研究。1.1.3 法律可行性研究的主要内容包括：项目实施条件和供应保证、外汇兑换及汇出保证、投资回报保证、不予国有化保证、经营期保证、提供优惠保证等。1.2 编撰项目建议书在编撰项目建议书时，律师应特别提示项目发起人：1.2.1 法律制度方面的提示：（1） 目前涉及到特许经营的只有国务院有关部委的五个行政规章，且部分内容还有相互矛盾之处；（2） 我国原则上不允许政府保证，但实际上可以通过特许经营协议、地方政府的行政规章、地方性法规等方式，为项目投资人变相提供保证；（3） 明确争议的解决机制。可采用
8、的解决机制主要有：1） 国内诉讼或仲裁；2） 国际投资争议仲裁，如MIGA或ICSID等国际仲裁机制予以解决；3） 国际商事仲裁等。1.2.2 在项目建议书中，对政府相关职权及行为的提示：（1） 在订立特许权转让协议中应当确立情势变更原则；（2） 政府在特许经营协议履行期间保留的权利，如政府单方变更、终止合同权利等；1.2.3 政府在该项目实施中可以采取的一般行政管理措施：（1） 征税：通过对于部分税费项目的减免，使该项目的投资收益率达到投资者可接受的程度；（2） 市场准入：确定投资者的资格，并根据投资者资格的不同设置或消除投资壁垒；（3） 价格确定与调整：垄断行业价格的控制以及发生重大变化时
9、，价格的调整或财政补贴方法，以及监督措施；（4） 产品的质量以及安全建设的监管：市政公用事业基础设施提供的产品质量涉及到消费者的消费权，因此，应特别规定产品的质量要求及安全，而上述要求与投资及运营成本密切相关；（5） 环境质量及监管：鉴于市政公用事业基础设施的环保要求与该项目能否成功密切相关，因此该项目对环境的影响，也是涉及项目投资及营运成本的关键所在；（6） 外汇管制：主要涉及外汇的汇兑风险，以及因汇兑风险引发的政府保证问题。1.2.4 项目投资人合理盈利提示律师应提示项目发起人，项目投资人在项目实施中是否可以获得合理盈利；如果项目投资人不能获得合理盈利，项目实施可能失败。1.3 项目的立项
10、审批律师应当提示项目发起人：1.3.1 BOT项目必须报有审批权限的政府部门审批。1.3.2 BOT项目可行性研究报告一般要上报所属的直辖市、市、县人民政府审批。1.3.3 报批中不要遗漏项目将会涉及到的各政府部门及环节：如环保评估（环保）、建设用地（房地产及建委）、产品或服务定价（物价）、外汇兑换（外管局）、外商投资（外资委）等各个相关政府部门。1.3.4 涉及到跨行政区域的项目，应会同其他区域的项目主管部门一并上报其所属的直辖市、市、县人民政府审批。1.3.5 建设项目的规模以及投资方式的审批超过该直属行政区域地方政府审批权限的，应上报有审批权限的政府部门批准立项。1.4 项目立项通过及项
11、目组织筹备律师在该阶段，应向项目发起人提示：1.4.1应及时成立一个资格预审、技术和决策委员会（PBAC），具体负责涉及到本项目的资格预审、招投标、特许经营协议谈判和签署以及对该项目今后的管理、监督、指定、配合等工作。1.4.2 鉴于项目所涉政策及行政管理单位较多，项目发起人宜尽可能吸收发改委（项目审批）、物价局（垄断行业的定价）、房屋土地局（项目用地及建设）、规划局（项目设计）、建委（项目建设管理）、财政局（价格补贴）、税务局（税收优惠）、外管局（外汇管理）、人民银行（融资管理）等相关部门的人员共同组成一个资格预审、技术和决策委员会（PBAC），确保项目能顺利进行。1.4.3 鉴于市政公用事
12、业特许经营所涉及到的问题比较复杂，项目发起人宜聘请相关专业服务机构为其提供相关专业服务，专业服务内容主要包括技术服务、财务服务、法律服务等。第二节 项目发起人的主体资格审查2.1 项目发起人、签约人的主体资格2.1.1律师应提示委托人，合格的项目发起人必须是：（1） 该项目所涉及的市政公用事业的行业主管部门；（2） 已获得该项目所在地行政区域内的直辖市、市、县人民政府的授权，有权代表政府实施市政公用事业特许经营的招标、签约、以及监督管理工作；（3） 跨区域的市政公用事业项目应同时获得上述区域内的直辖市、市、县人民政府批准，并授权各自区域内的市政公用事业主管部门共同作为项目发起人。2.1.2 律
13、师应特别提示委托人，只有该项目所在地行政区域内的直辖市、市、县人民政府授权的该项目行业主管部门可作为项目发起人。任何企业法人即使凭该行政区域内的人民政府或该行业主管行政部门的授权，也不具备项目发起人的主体资格构成要件。2.1.3律师应提示委托人，部分地方政府通过颁布地方行政规章的方式，明确了涉及建设市政公用事业特许经营项目的主管部门，部分行业主管部门若以事业单位名义出现的，应审核其是否具备了市政公用事业特许经营管理办法所规定的项目发起人的资质。同时应提示委托人，明确行业“监管部门”与市政公用事业特许经营建设主管部门的关系及职权。2.2 项目的合法性核对项目立项通过的审批文件是否合法，是确认该项
14、目招标行为是否合法的标志，并非地方政府的审批文件均属于其授权范围内有权实施的行政行为，应特别核对招标的相关内容和要求，判断该批准文件的有效性。律师应提示委托人；2.2.1利用外资的项目，应得到国家发改委、商务部等相关部门的批复；2.2.2纯内资的项目根据投资规模以及用地规模向有审批权的政府或政府部门报批。因此核对项目立项通过的审批文件是否合法，是确认该项目招标行为是否合法的标志。第三章 招标程序审查第一节 招标方式选择、项目投资人的程序审查1.1 依据（1）2004年7月19日国务院颁布的国务院关于投资体制改革的决定；（2）2004年9月13日国务院颁布的收费公路管理条例。1.2 招标准备作为
15、政府招标的律师应提示委托人，负责招标项目的主管部门在招标前应取得人民政府的招标授权。被授权招标事宜的政府部门一般为招标项目所属行业的行业主管部门，招标工作小组成员包括建设、计划、财政、税务、土地、物价、质量监督等相关职能部门。1.3 招标公告1.3.1 招标方式可分为公开招标和邀请招标；1.3.2 项目发起人采用公开招标方式的，应当发布招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布；1.3.3项目发起人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备投资、建设及运营招标项目能力、资信良好的特定法人或者其他组织发出招标邀请书；1.3.4 招标公告或招标邀请书应当载明项目发起人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。公告期限应满足招标投标法规定的公告期限规定。1.4 资格预审1.4.1 一般规定1.4.1.1 律师应提示项目发起人设立投标资格预审委员会，专门负责和实施对项目投资人的资格预审；1.4.1.2 律师应提示项目发起人制定预审程序和评审规则，并准备应当提供给项目投资人所需有关项目基本情况的相关文件资料。1.4.2 预审程序的主要内容包括：（1） 项目发起人发布招标公告的时间、方式；（2）
