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1、分报告七：创新顶层设计，重构文化生态*执笔人：刘洋，浙江师范大学经济与管理学院院长助理，北京师范大学政府管理研究院研究员，副院长，中国文化产业研究会秘书长，中国电子商务协会消费金融专业委员会主任，副教授。卢娟，中央文化管理干部学院科研处处长，副研究员。唐任伍，浙江师范大学经济与管理学院院长，北京师范大学政府管理研究院院长，教授，博导。按照党的十八大关于全面深化改革开放的目标任务和扎实推进社会主义文化强国建设的总体要求，十八届三中全会决定对推进文化体制机制创新作出新的重大战略部署：建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路坚持以人
2、民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益与经济效益相统一，以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革。2014年2月,中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了深化文化体制改革实施方案，由此，新一轮文化体制改革开始进入全面实施阶段。2015年作为“十二五”文化改革收官之年，也是全面落实党的十八届三中全会精神、推进新一轮文化体制改革的攻坚克难之年，本报告从发展文化产业、深化文化企业改革、培育现代文化市场体系、公共文化服务体系建设、健全文化管理体制等方面对2015年文化体制改革进行了全面盘点。同时，也提出了部分地区执行国家文化政策和实施本地文化改革效能不足、文化产业规
3、模效益距离支柱产业标准尚有较大距离、对外文化贸易总体处于起步阶段、国有文化资产管理中“重资产、轻管理”影响双效统一、文艺创作浮躁化倾向亟需进一步整改、贫困地区公共文化服务体系建设与全国平均水平差距呈现加大趋势等突出矛盾和问题。最后，报告提出了下一步全面深化文化体制改革的对策建议。一是提质增效：推动文化产业全面实施供给侧结构性改革；二是双效统一：完善“管人管事管资产管导向相统一”的国有文化资产管理机制；三是高水平“走出去”：扩大文化对外开放和对外贸易；四是填平补齐：加快贫困地区构建现代公共文化服务体系；五是传承文脉：繁荣文化文艺精品创作生产。一、2015年文化体制改革主要特点（一）新一轮文化体制
4、改革的国家路线图日益清晰党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对社会主义文化建设提出一系列新思想、新论断，为新时期深化文化体制改革指明了方向，提供了遵循。“无论改什么、怎么改，导向不能改、阵地不能丢”；“始终坚持社会主义先进文化前进方向，始终把社会效益放在首位”；“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究”带着这样的共识，新一轮文化体制改革的路线图、时间表、任务书也随之清晰2014年2月，中央全面深化改革领导小组审议通过深化文化体制改革实施方案，明确提出：紧紧围绕一个核心目标即培育和弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国，着力抓住两个关键环节
5、即完善文化管理体制和深化国有文化单位改革，加快构建五个体系即现代公共文化服务体系、现代文化市场体系、优秀传统文化传承体系、对外文化传播和对外话语体系、文化政策法规体系。而后31个省区市均制定出台了文化体制改革实施方案。1.抓政策配套2015年以来中央和有关部门制定出台了一系列文化改革政策，文化部“十三五”时期文化改革发展规划全面启动编制，以及制定繁荣发展社会主义文艺，构建现代公共文化服务体系，贫困地区公共文化服务体系建设，推进基层综合性文化服务中心建设，引导广场舞活动健康开展，政府向社会力量购买公共文化服务，颁布博物馆条例，推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一，支持
6、戏曲传承发展，加快发展对外文化贸易、促进文化金融合作、推动传统出版和新兴出版融合发展利好政策延续了2014年的高规格、高密度、高要求的“三高”特点。例如：关于繁荣发展社会主义文艺的意见由中共中央发布，关于加快构建现代公共文化服务体系的意见由中央办公厅、国务院办公厅发布，关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见由国务院办公厅发布。2.抓紧立法进程公共文化服务保障法已被列入全国人大常委会2015年立法工作计划，并已形成草案面向社会广泛征求意见。公共图书馆法草案已报国务院法制办。文化产业促进法电影产业促进法以及文化市场管理、互联网新闻信息服务等法律也在加快进行。地方立法已有率先突破，例如江苏省公
7、共文化服务促进条例规定了各级政府都要制定并定期公布基本公共文化服务计划和服务目录，免费提供基本公共文化服务项目。图1 全面深化文化体制改革战略框架（二）各地文化体制改革进展较为不均衡1.国家标准与地方创新双驱动，文化成为经济社会发展新动力北京、浙江等省市将落实国家文化体制改革战略部署和本地创新实践紧密结合，将文化作为应对新常态复杂形势的重要抓手。例如：北京市出台了关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展行动计划（2015-2020年）等针对性政策措施，通过“互联网+”战略对文化创意产业进一步改造升级，一定程度促进了文化市场主体更加明晰，文化资源流动能力进一步提升，尤其是文化资本市场开始真正
8、支撑本地文创产业健康发展。2015年全市文化创意产业实现增加值3072.3亿元，比上年增长8.7%，占地区生产总值的比重为13.4%，比上年提高0.2个百分点，新兴文创企业、新三板市场挂牌文创企业、电影票房收入、IP原创收入等主要指标均位列全国第一。浙江省初步建成了覆盖城乡的公共文化设施网络，全省公共博物馆、美术馆、图书馆、文化馆（站）全面实现免费开放，2015年均送戏下乡2万场次、送书200万册次、送电影30万场次、送讲座展览4000余场次、开展“文化走亲”活动1000余场次、培训基层文化队伍10万人次，在全国率先制订施行基层公共文化服务评价指标体系，从基本服务内容、硬件设施、人员配备三个方
9、面明确了49条标准，是目前已出台标准的省份中政府保障最多的省，使基本公共文化服务有了“硬杠杠”，确保文化惠民能真正落地，支撑经济转型企稳。2.部分地区文化改革“开倒车”，掉入“延续性文化民生缺失”陷阱2015年以来，中国经济遭遇到不少预期内和预期外的冲击与挑战，经济下行压力持续加大，全年GDP增长6.9%，创多年来新低。尤其是一些产业结构落后单一、产能过剩行业比较集中的地区，经济下行速度较快。在险恶的经济环境下，加之“十二五”规划的各项指标面临达标验收的压力，一些地方政府重拾GDP至上的粗放式发展观，片面追求经济发展，把稳定经济当作第一要务，忽视或者挤占文化改革空间，甚至文化事业经费、文化产业
10、专项扶持资金等基本财政支出也无法保障。例如：辽宁、山西等资源型、重化工业大省2015年经济减速幅度大，增速低于3%，甚至省内部分地市出现负增长，其文化产业得不到地方政府充分重视，且有效扶持手段不多，造成文化产业规模小、竞争力差，无法成为替代性支柱产业。在新一轮脱贫攻坚过程中，国家明确要求存量的7017万贫困人口五年内全部脱贫，但全国还有100多个贫困县没有建成图书馆、文化馆，老百姓缺乏基本的文化生活，公共文化对提升群众科学文化素质和形成脱贫造血机制的作用有限。3.用文化“唱高调”“搞政绩”，与群众文化需求脱节、实效低文化体制改革是全面深化改革五大战略之一，相较于经济改革，其进入“啃硬骨头”期后
11、难出亮点业绩。但由于一些地方政府领导认为，文化设施投入有利于争取国家财政支持、扩大投资体量，能够反哺GDP指标，因此不切实际地搞文化政绩工程、形象工程，唱高调、许空诺，政府买单送给群众的文化项目及服务很多，但往往与群众实际需求脱节、效能不足，也没有培育文化消费市场和当地精准服务的文化产业，掉入“高福利假象的文化民生精准有效供给不足的陷阱”。例如：一些城市动用地方政府行政手段，在新城、新区建设了一批文化综合体、文化产业园区。由于早年中心城区规划对文化项目兼顾不多，造成一些综合体、园区离城区较远，群众过去娱乐消费不方便，文化产品服务不接地气，无法形成文化消费市场，反而造成文化设施闲置，使用效能低。
12、一些地方将文化资源主要集中在城市，农家书屋、村文化室、基层文化中心等农村文化设施受城镇化、农村人口减少影响多为闲置，缺乏针对农民工、残疾人等弱势群体的文化服务，造成部分城市人获取过多，而占绝大部分的普通民众所享有的普惠性文化服务相对太少，从而掉入“贫富分化的文化民生困境”。二、2015年文化体制改革的主要成就（一）“文化+”与“互联网+”发力新兴文化产业如果说基本公共文化服务是要补齐城乡短板、兜住文化民生底线，那么生机盎然的文化市场、迅猛发展的新兴文化产业则为百姓提供了更多发展型文化消费选择。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议提出了“文化产业成为国民经济支柱性产业”，这是
13、继党的十七届六中全会决定后，中央全会文件再次提出推动文化产业成为国民经济支柱性产业。根据文化及相关产业分类（2012）和文化及相关产业增加值核算方法，经国家统计局核算，2014年全国文化及相关产业增加值23940亿元，比上年增长12.1%（未扣除价格因素），比同期GDP增速高3.9个百分点；占GDP的比重为3.76%（距离通用的支柱产业占比4%的指标已不远），比上年提高0.13个百分点。照现在速度，2015年文化产业产值将占GDP的5%左右。但是，文化产业也面临着低水平、同质化、恶意竞争、地产化等不良倾向和瓶颈问题。2015年政府工作报告明确了新兴产业和新兴业态是竞争高地。7月，国务院印发关于
14、积极推进“互联网”行动的指导意见，“互联网”成为我国经济社会创新发展的重要驱动力量。互联网是文化娱乐之窗，网民可随心所欲实现电视、手机和计算机间无缝切换，比如在观看电视节目的同时可以调出有关背景信息，查看网民评论，网络视频使单向的观众变为互动的用户，大大增强了参与感。因此，互联网+文化产业成为新的产业升级方向，国务院、文化部、国家新闻出版广电总局、商务部、工信部等部委出台了一些促进融合措施（如国务院发布关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见），各地的针对性措施也密集出台，例如黑龙江省出台了省级的“互联网+文化”行动计划。1.“双创四众”促进小微文化企业再升级“大众创业、万众创新”是李克强
15、总理在2015年力推的一件事情。总理在这一年当中，从各个层面为“双创”清除障碍，创造条件。2015年9月，国务院印发关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见，提出了以众智促创新、以众包促变革、以众扶促创业、以众筹促融资等重大发展方向和十七条重点举措。在新常态下，相较于传统产业，与调结构、创新创业直接相关的文化产业率先破冰。我国小微文化企业属于经济运行最为活跃的群体，若能够通过降低融资成本、各类税费、社保成本、交易费用，将会大大有利于小微企业增强创新能力，促使其更积极地提高供给的质量、优化供给的结构、提高供给的效率。文化部办公厅印发了2015年扶持成长型小微文化企业工作方案，针对小微文化企
16、业的特点做出专门部署。各地政府给予小微文化企业更多的金融服务、信用保险、监督管理、税收优惠等一系列政策优惠。北京、天津、上海、深圳、杭州、武汉、青岛等地已诞生一大批各具特色的线上线下融合的众创平台，包括创业咖啡、创客空间、创新工场等专业孵化平台。例如：腾讯的开放网络孵化平台已有500万名开发者参与创业。国内最大的众包服务商猪八戒网的注册创业者超过1300万、卖家300万，为25个国家和地区提供了380万次定制化创意服务。众包模式还在研发设计、教育培训、旅游度假等文化生活服务领域深入应用，滴滴出行、人人快递、YY教育、途家网等一大批众包平台企业快速崛起。上海、广东、深圳等地试行创新证券政策，为小微文化企业提供了免费使用科研场地和设施平台。基于开源社区和网络互助平台的公众互助众扶形式也不断涌现。
