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1、东营市社会管理体制机制创新和改进研究报告（一）东营市发展和改革委员会（2009年11月22日）一、概论当前，我国已进入经济社会快速发展和改革攻坚的关键时期，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活正在发生复杂而深刻的变动，迫切需要我们在构建社会主义和谐社会的历史进程中，把创新和改进社会管理置于更加突出的位置。市委、市政府高瞻远瞩，及时提出了“改进和创新我市社会管理体制机制问题研究”的课题。根据市委、市政府安排，我们针对“改进和创新社会管理体制机制问题”重点对城市管理、社区管理、公用事业改革、发展环境建设、维护社会稳定等五个方面的管理体制机制进行研究。（一）社会管理历史沿
2、革。“社会管理”是一个动态的复合概念。在北美英语语系国家和英联邦国家中，并没有哪个概念能够与中文的“社会管理”恰好吻合，通常有公共关系的意味，有时特指社会中介组织提供的公关和社会关系管理服务，有时则有社区自主管理的含义。随着社会现代化变迁过程而不断调整。作为一个新兴的领域，国内学者对“社会管理”概念的界定并没有形成一致的看法。广义的社会管理是指对整个社会活动、社会生活、社会关系的管理；而狭义的社会管理，是指对社会保险、社会福利、社会自治、人口发展、婚姻家庭等社会生活、社会服务的管理。伴随着改革和发展的高速推进，在经历了市民社会争论的洗礼和社会结构进一步分化后，社会管理的概念逐步成熟，并开始从学
3、理上的讨论研究，提到了政治决策者的议事日程，进入广大民众的社会生活实践。20世纪50年代以后，随着社会工业化态势的加速推进，西方国家的部分学者对社会现代化过程中经济增长与社会发展之间的关系做了更为全面而深刻的阐述，试图重新定义以往的理性主义经济发展观，将人自身的发展和完善、社会的公正与平等以及和谐的生态和人文环境，作为人类努力的目标和规范的尺度。同时，现实社会的异质性、离散性和复杂性程度随着现代化发展的深入而不断提升，需要有效的社会规制来维持社会的正常运转，限制威胁到公众健康、安全和福利的行为，提供旨在发展共识和塑造公共舆论的机制。在这种情况下，西方国家普遍把社会管理（规制）作为预防危害、提供
4、公共福利的一种基本的政府职能。政府通过培育多元的社会治理主体，利用灵活多样的社会规制工具，编织社会良好运行的“无形之网”。70年代以后，社会管理与社会规制成为流行概念，系指国家为提高经济效率和社会公平最大化而干预社会生活的系统化、全面性社会管理机制与管理技术的总和。在我国，改革开放以前，政府确立了中央集权的计划经济体制，将社会管理纳入经济管理范畴，通过计划手段管理纷繁复杂与千变万化的社会经济生活。按照国内学者的界定，这是一种“静态管理模式”以及“管制情结”，其基本特征是“封闭性、静态性、保守性、单一性、控制性、专制性、差异性待遇和区别性对待、直接性以及物质占有性与人身束缚性”；其实现方式主要是
5、管制，“通过集权式的计划安排来理性设计社会运转的秩序，把社会实体的活动包管到底，力求通过这个损益最小，效果最好的计划把散乱无序的社会生活纳入刚性的秩序之中。”这种管理方式在一定的时期内是合理且有效的，但同时也僵化了社会的思想、活力，抑制了经济、文化、社会领域的分化与平衡发展，使得政治生活一枝独秀，而社会却消极依赖政府，缺乏自我管理、自我发展的能力。改革开放伊始，根据国内外发展的历史经验和西方社会现代化的理论，一些学者开始提出了经济、政治、社会、文化和科技等各方面协调发展的问题。但是在80年代初，这种讨论，多少还有几分形而上学的抽象性，并未引起人们足够的重视。相当多的人实际关注的，仍然只是经济体
6、制改革和经济的发展，对非经济因素的发展研究和认识，明显滞后。90年代以后，社会步入快速转型时期，以产权多元化和经济运作市场化为基本内涵的经济体制改革不仅直接促进了一个具有相对自主性的社会的形成，而且使得社会结构产生激烈、深刻和持续的分化，社会异质性和不平等程度提升，社会矛盾与社会冲突增多。在这种处境下，如何通过有效的社会管理，调节纷繁复杂的社会经济生活，在良好的社会秩序和生机勃勃的社会力量之间达致动态平衡，就成为转变政府职能的一个战略性课题。（二）社会 社会管理 政府社会管理社会:人们依据一定的关系彼此结合而成的生活共同体，是人们相互交往的产物，是各种社会关系的总和。社会的发展史就是人类从愚昧
7、、落后向自由、文明、繁荣演进的动态过程，也是由功能一元化、结构简单的早期社会，发展到功能多元化、结构复杂的现代社会的分化过程。所谓的社会管理（社会公共管理）：政府及其他社会公共组织为了适应经济与社会的发展和满足社会公众的需要，对涉及公众利益的各种公共事务，通过制定必要的制度和公共政策来实施的有效管理。社会管理的基本目标是完善社会功能，促进社会系统的协调发展，构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境，形成与社会主义政治、经济、文化秩序相协调的社会秩序。对社会管理可以从两个方面理解：其一是以政府为主体，对有关社会事务进行规范和制约；其二是以社会为中心，即企业、社会组织和公民，依据一定的
8、规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为。提升社会管理水平和创新社会管理体制是一项涉及层面广、触及问题多、解决难度大的社会工作，需要社会各界同心协力、齐抓共管。 政府社会管理：政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。政府的社会管理职能大致包括以下几个主要内容：规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体；创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程；实施配套的社会政策，维护社会公正；树立
9、科学的发展观，培育健康的公民社会；调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制。 良好的社会管理是人类生活井然有序、自由演进的根基，也是社会走向文明、繁荣和富强的根本保障。人类现代化的发展历程告诉我们，必须在经济增长和社会发展之间建立和谐一致的关系，将社会合意作为与经济绩效平行进展的规范目标，才能最终实现社会生活幸福美满，国家长治久安的蓝图。政府必须担负起处理社会冲突、协调社会利益、维护社会公正、保持社会稳定等管理职能。二、社会管理现状（一）国内社会管理改革现状。改革开放以来，我国社会管理体制进行了一定程度的改革，取得了显著成效，在改革政府与社会关系方面迈出了较大步伐。但同时也要看到，社会管理体
10、制改革还明显地滞后于经济体制改革，社会管理体制和管理方式还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，一些深层次、根本性的问题和矛盾依然没有解决。在当前和今后的一个较长时期内，我国在经济社会发展的过程中所面临的问题将会更加复杂、更为突出。我们面临的发展机遇前所未有，面对的挑战也前所未有，社会整合和社会控制的任务非常繁重。改革计划经济体制下形成的社会管理体制，创新适合社会主义和谐社会需要的新体制，对于协调好各种社会利益关系，解决好关系人民群众切身利益的问题，具有十分重要的作用。随着我国社会结构的深刻调整，社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显。我国经济结构发生重大变化，公有制为主体、多种所有制
11、经济在市场竞争中共同发展的局面基本形成；城乡结构发生显著变化，城市化水平大幅度提升；社会阶层结构发生深刻变化，在新经济组织和新社会组织中，出现了新的社会阶层，城镇从业人员在新经济组织和新社会组织中工作；以计划经济体制和过去那种权力构架为基础的社会整合功能削弱，传统的社会管理体制和方法越来越不适应社会结构的变化。（二）我市社会管理现状。市委、市政府对社会管理工作高度重视，在城市管理、社区建设、市政公用建设、软环境建设、维护稳定等方面取得了重大的成就。一是成立了市和县区城市管理行政执法局，为各级政府城市管理综合执法部门，负责行使规划方面、市容环境卫生等7个方面的的全部或部分处罚权，履行省、市人民政
12、府规定的其他职权。同时，部分乡镇也在推行城市管理综合执法试点，实现了相对集中行政处罚权向基层的延伸。二是社区工作得到重大发展。市委明确要求以街道、居委会为依托，开展以社区服务、社区经济、社区卫生、社区文化、社区治安、社区计生等为主要内容的社区建设工作。三是市政公益事业不断发展，水、电、暖、气和公共交通都有较大的发展。四是软环境建设不断深入，成立了市软环境办公室，成立了市行政审批大厅，全市行政审批事项基本纳入大厅管理，出台了一系列规章措施。五是社会大局持续和谐稳定。全市维护稳定责任落实机制不断强化、社会矛盾纠纷排查化解机制进一步健全、社会治安打防控机制趋于完善、社会治安管理机制更加严密、安全生产
13、监督管理机制有效落实、舆情管理机制有效推进、社会应急管理体制机制进一步理顺、维护区域稳定联动机制全面深化、基层基础建设体制机制更加规范，有力地推动了维护稳定各项工作深入健康发展。存在的问题。由于各种原因，我市社会管理还存在许多不完善的地方。一是在中心城城市管理中区域规划有待进一步整合，城市管理分工过细，条块分割，职能交叉，街道办事处城市管理职能定位不清，是基层功能发挥受抑，规划滞后，城市公建设施不完善，社区具有行政化倾向。二是社区管理体制有待理顺，社区保障机制有待健全，社区服务有待改进，社区党建工作有待加强，油地居民小区管理没有有效实现资源共享。三是公用事业管理体制未理顺，主管部门的职能调整频
14、繁，管理出现“错位”、“真空”等现象。行业管理落后，监管弱化。投资主体单一，融资渠道不畅，价格长期倒挂，单位亏损经营。四是在优化发展环境过程中行政效率不高，行政权力运行不规范，依法行政水平低，制度落实不到位。五是社会稳定体制机制仍需改革完善。责任落实的体制机制还不够健全完善，有些领域的工作运行机制还不够科学缜密，基层基础建设机制还不够深入扎实，综合保障机制还不够坚强有力。三、改进和创新社会管理体制机制问题工作的指导思想、目标和原则（一）指导思想：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十七大和十七届三中、四种全会精神，全面落实科学发展观；紧紧抓住黄河三角洲开发建设重大战略契机
15、，进一步谋划推动东营发展；围绕促进高效生态经济区建设这一中心任务，探索研究提出城市管理、社区管理、公用事业改革、发展环境建设、社会稳定等社会管理体制机制方面政策意见，要建立与社会主义市场经济和宏观经济调控相适应的社会管理系统和调控机制;要围绕促进社会公开、公平、公正,保持社会稳定,实现社会秩序、安全、和谐;要进一步明确社会管理的对象,完善社会管理体系,实现社会资源合理有效配置，用于指导东营市黄河三角洲高效生态经济开发建设。（二）目标和任务：用3-5年的时间基本建立起与科学发展观和社会市场经济相适应的，有利于东营市高效生态经济发展和资源型城市转型的社会管理体制机制，促进社会公平与正义、秩序与和谐
16、社会建设。（三）改革和创新的基本原则：以人为本，为民解困；统筹城乡，兼顾各方；着眼长远，立足当前；尊重规律，勇于开拓。四、改进和创新城市管理体制机制基本思路：明确市与区、条与块的职责分工，坚持责、权、利统一，做到管理权明确，执法权集中，监督权到位。创新和改革重点：（一）整合城市管理职能，实行政事政企分开。成立城市管理局，与行政执法局两块牌子，一套班子。将市建委承担的组织市容环境卫生集中整治职能、户外广告审批职能移交城市管理局。将弱电管网管理、停车场管理职能明确给城市管理局。将市政设施管理、园林绿化、城市雕塑、环境卫生、地下管网、水系码头、户外广告等城市管理中的政策制定、行政审批、行政确认（特许经营）、行政收费等职能归城市管理局，将执法监督、行政处罚职能归行政执法局，将市建委承担的违反建设领域的处罚权移交城市管理行政执法局。同时，按照城市管理中行政权力与事权分开的原则，将城管维护作业任务市场化、专业化。若市场化一时难以实施，借鉴先进地市经验，将园林绿化、市政道路养护
