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1、第一讲 公共管理中的非政府公共组织现代社会存在着大量的公共事务管理活动, 政府是这些管理活动的核心主体,但政府从来没有也不可能提供全部的公共服务与产品，除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。非政府公共组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非政府公共组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，其发展已成为具有世界共性的社会演变趋势之一。本章对非政府公共组织的含义、作用、现状、管理制度、发展趋势等问题进行探讨。本章学习要点：非政府公共组织的含义与特征。非政府公共组织的作用。非政府公共组织的运行机制。正确处理政府与非政府公共组织的关系
2、。第一节 非政府公共组织概述一、 非政府公共组织的含义非政府公共组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非政府公共组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非政府公共组织通常也被称为非政府部门、非营利组织、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。非政府公共组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。它与企业的主要区别不在于是否营利，而在于它不能为了组织营利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩
3、大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非政府公共组织发展，目前许多国家都采取了对非政府公共组织的经营收益免税的做法，而且一些国家还将此载入了法律。公共部门是相对于私人部门而言的, 它是指处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品的部门。传统的公共部门主要指政府,认为政府是公共物品的惟一提供者，其实政府从来没有也不可能提供全部的公共物品，除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。早在19世纪中叶,欧洲就出现了慈善组织，通过开展救济活动向穷人提供政府提供不了的公共物品。在中国古代历史上，也存在着各种民间结社，如先秦时的“会党”，东汉的政治结社组织“朋党”，宋代的民间互助性、慈善性组织“合会”、“义仓
4、”、“义社”、“善会”，元明清时期的秘密宗教、会社组织“罗教”、“大成教”、“洪帮”、“青帮”等等，它们从事多种民间公益活动。王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理，2001，5：3236 目前，中国的非政府公共组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外，还包括国家公办的事业单位。社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织，主要包括各种
5、民办的学校、医院、福利院(敬老院、老年公寓等)、社区服务中心(站)、职业培训(介绍)中心、研究所(院)、文化馆(所)、体育馆等。据民政部统计，2001年我国已登记注册的县以上社会团体达12.9万家，民办非企业单位达8.2万家。事业单位是中国特有的，特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物资生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。黄恒学：中国事业管理体制改革研究，1998年版清华大学出版社，第2页。国外非营利组织与中国的事业单位在概念和特征上具有很大的相似性。国外的非营利组织相当于中国民间的社会团体和民办非企业单位两种形式
6、。中国的非营利组织除了包括民间的社会团体和民办非企业单位两种形式外，还包括国家公办的事业单位。二、非政府公共组织产生发展的原因非政府公共组织的产生不是偶然的，它的兴起有着深刻的社会、经济原因，尤其是非政府公共组织在20世纪70年代的西方国家迅猛发展，更是有其特定的时代背景。社会原因：主要是指人们自组织与自愿结社的传统，社会的自治传统，人们保护自我权利的意识。非政府公共组织的兴起基本上是人们的自觉行动，是以人们的自治精神为基础的。非政府公共组织之所以能在西方社会盛行，与这些国家的社会自治分不开。政府职能向非政府公共组织转移，也是与社会自治分不开的。经济原因：非政府公共组织的迅速发展通常被认为是对
7、市场失灵、政府失灵的一种反应。非政府公共组织可以使个人群体集中资源，以满足他们共同需求的但市场机制无法满足的公共物品，而且作为公共物品的提供者，非政府公共组织又可以克服政府垄断机制的内在局限性。非政府公共组织弥补了市场缺陷与政府缺陷。特定的时代背景：20世纪五六十年代福利国家政策在西方国家盛行，凯恩斯主义几乎成了“医治”经济问题的灵丹妙药。这一时期，福利国家政策成为资本主义发展的主流模式，到了70年代，这一政策使福利国家社会福利开支日益庞大，损害了私人投资。人们对政府产生了信任危机，越来越多的人认为，政府作为经济发展的推动力是有限的，而非政府公共组织有其优越性。最明显的例子是，美国里根政府和英
8、国撒切尔政府将发展志愿团体作为削弱政府社会支出战略的核心内容。非政府公共组织兴起的一个显著结果是政府职能的弱化。政府职能的弱化是政府权力的转移过程，政府将部分职能转移到非政府公共组织。20世纪60年代，西方发达国家的政府逐渐地将一部分公共物品的提供权转移给社会。一度由政府直接提供的公共物品，如政府办的大学、医院以及一些文化艺术机构，逐渐转移给了非政府公共组织。 三、非政府公共组织的特点关于非政府公共组织的特点，美国约翰霍普金斯大学的著名学者莱斯特萨拉蒙（LesterSalamon）教授的概括比较全面。他认为，非政府公共组织具有以下7个基本属性：王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理2001
9、，5：3236组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。我国非政府公共组织大体上也具有莱斯特 萨拉蒙教授所概括的上述7个基本属性，比如非营利性、非政治性和非宗教性，但严格来看，在组织性和志愿性方
10、面，两者之间存在着较大的差异。莱斯特 萨拉蒙教授把组织性归结为“合法性”，即合法社会组织，这就在外延上把我国没有进行合法注册的大量社会组织排除在外。同时，他所强调的志愿性在我国社团和民办非企业单位身上都很难体现出来，我国的绝大多数社团和民办非企业单位都不使用志愿人员。王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理2001，5：3236阅读：所谓的“法外”的非营利组织。清华大学NGO研究所通过个案访问、案例调研等方式所掌握的情况告诉我们，除了在民政部门登记注册的民间非营利组织之外，他们认为至少还存在如下十种类型：第一，工商注册的非营利组织。在现行法规设定的高门槛面前，很多组织望而却步，转而选择工商企
11、业注册的方式。它较之合法登记的民间组织主要存在两大问题：一时难以享受民间组织应有的税收和政策优惠，要按工商企业的相关政策交纳税收并接受监管；二是组织治理和监督的风险高，难以从制度上保障组织的非营利性、公益性和社会的公信度。实际上，国际上无论大陆法系还是欧美法系的国家，有为数不少恶意工商企业方式登记注册的非营利组织。并且在调查中发现，特别是中小规模的组织，形象与选择工商注册的等级渠道。第二，城市社区基层组织。对于在城市街道以下的社区范围内开展活动的各种规模不大、组织松散、影响有限的非营利组织，现行法规并未就其登记和监管做出明确的规定。对此地方政府一般采取放任的态度，有些地方如青岛、上海、北京等地
12、，多年前就已在现行法规的框架内谋求制度上的创新，采取“备案制”、“准民间组织”等形式赋予其一定的合法性认定。第三，单位挂靠社团。单位制度作为计划经济时期中国社会的基本社会形式，在今仍有不可低估的合法性权威；另外，据现行法规，挂靠在单位、以内部社团的名义开展活动可免予登记，优秀系统入大学还有相应的内部规定，这就是的挂靠某一合法的单位成为不少非营利组织规避现行法规的有效途径。名为单位内部，实则服务社会，成为很多此类社团的生存之道。第四，农村社区发展组织。随着扶贫开发和参与式乡村建设的开展，特别是在扶贫项目长期开展的地区，开始出现一片致力于扶贫和农村社区发展的农村基层组织。这些组织以项目为纽带，由农
13、民自发组成，在农村社区建设和乡村发展中发挥着运来越重要的作用。第五，农村经济合作组织。这是近年来在各级地方政府的大力倡导和推动下迅速发展起来的一类农村基层组织。他们往往以农畜产品为纽带连接生产、流通和市场，开展各种面向农民的非营利活动，在推动农产品集约化经营、市场化流通等方面发挥日益重要的作用。第六，农村社区的其他公益后互助组织在广大的农村地区，随着农村人民公社的解体所带来的社会关系和社会组织结构的变化，对公益服务和互助服务的需求带来了一批新的社会组织，农民用水协会、老人协会、关爱之家等都属于具有公益导向的组织，往往受到农民的欢迎和地方政府的支持。一些传统的家族互助组织，乃至户由地下金融性质的
14、金融互助组织业发展起来。第七，海外在华资助组织。从改革开放开始，基金会等资助组织就活跃在中国社会中，按照他们自身的宗旨和资源致力于中国社会的进步和发展。20多年来，这些组织的足迹遍布中华大地，资助领域遍及社会生活的各个方面，通过不断提供资金，一方面积极影响改革开放的进程，另一方面培育和带动起一批中国本土非营利组织的发展。第八，海外在华项目组织。在环境保护、扶贫开发、卫生救助、社会福利等许多领域，为数不多的国际非营利组织都以中国内地为据点开展各种羡慕，这些项目的开展往往得到当地政府的支持和配合，并通过项目的长期开展与地方政府之间形成了良好的信任与合作关系。第九，海外在华商会、行业协会。这是加入W
15、TO前后才开始迅速进入中国的一批非营利组织，往往和跨国公司的在华业务及其市场需要有关，充当起他们的在华开拓市场、游说政府、争取权益的排头兵。第十，宗教社团。这是最近几年引起广泛关注的一类组织，其中既有正统宗教也有新兴宗教。往往在开展公益活动的同时开展一定的传教活动，或者打着公益活动的幌子行传教之实，其中也不乏对公益事业做出贡献的组织。上述这十种组织大多数都没有进行统一的登记注册。这表明，在中国，通过民政部门登记注册成为民间组织，并不是非营利组织获得合法性的唯一途径。这使得中国出现了各种形式的非营利组织，一方面无法完整地呈现在政府统一登记和监管的视野里，另一方面又能够以各种放肆获得组织生存和发展
16、所必要的合法性支持。优劣各半。华裔据哈说，中国的非营利组织虽然数量巨大，但是还不能构成一个整体的第三部门，他们向一盘散沙，支离破碎地散落在转型时期的中国社会中。这是转型时期中国非营利组织的最为基本的一个事实，同时这也是中国的非营利组织区别于世界上许多国家和地区的最为基本的地方。四、非政府公共组织的分类关于非政府公共组织的分类标准，大体上可分为单一标准和多元标准两种类型。单一标准，即强调按某一标准进行分类，比如按活动领域将非政府公共组织分类为环境非政府公共组织、人权非政府公共组织、妇女非政府公共组织等，这在国际上是较为流行的分类方法。多元标准，则强调按两个以上标准进行分类，比如把活动领域和活动范围分别作为纵坐标和横坐标，根据这样一个坐标系将非政府公共组织分类为全国性的环境非政府公共组织、地方性的环境非政府
