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1、2014年4月25日，国务院总理李克强签署第652号国务院令，公布事业单位人事管理条例（以下简称条例）。作为事业单位人事管理的第一部行政法规，条例对事业单位人事管理的主要环节进行了全面系统的规范。其中，既包括对聘用制、公开招聘、岗位设置、纪律处分等既有改革成果的承认，也包括考核、奖励、申诉、监督等管理问题的创新性、原则性的规定。条例的出台，填补了事业单位人事管理的法律法规空白，推进事业单位人事管理进入了法制化的轨道。一、条例的立法背景改革开放以来，随着干部人事制度的改革，我国事业单位人事制度的改革也不断创新推进。20世纪80年代，中央提出了实行干部分类管理的目标，打破按照党政干部管理方式来管理
2、事业单位干部的传统模式成为重要的改革导向。1986年民法通则将事业单位作为我国四大单位法人之一。科技、教育、文化、卫生管理体制的改革开始启动，事业单位行政首长负责制全面实施，事业单位人事管理、收入分配的自主权逐步扩大。国务院先后印发了事业单位奖金税暂行规定和关于实行专业技术职务聘任制度的规定等规范性政策文件，对事业单位收入分配、职称评审等重点管理环节进行了初步规范。其中，关于实行专业技术职务聘任制度的规定提出，专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位，不同于一次获得而终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号，建立专业技
3、术职务聘任制度，应当根据实际需要设置专业技术工作岗位，规定明确的职责和合理和任职条件；在定编定员的基础上，确定高、中、初级专业技术职务的合理结构比例；由行政领导在经过评审委员会评定的、符合相应条件的专业技术人员中聘任；有一定的任期，在任职期间领取专业技术职务工资。这些规定对规范事业单位专业技术人员管理具有重要意义，也为以后实施的事业单位聘用制度进行了先期准备。20世纪90年代，党的十四大明确了建设社会主义市场经济体制的目标，同时提出，要逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。1996年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了中央机构编制委员会关于事业单位改
4、革若干问题的意见，对事业单位改革的目标和推进方式作出了规定。1998年11月，国务院公布了事业单位登记管理暂行条例，指出，事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，明确了事业单位的概念和性质，并确定在全国范围内统一对事业单位进行登记管理，事业单位管理体制机制改革进一步深化。事业单位人事制度改革的基本思路逐步形成，比如要改变用管理党政干部的模式来管理事业单位工作人员的办法，事业单位管理人员不再明确行政级别，逐步使事业单位的人事制度与党政机关的人事管理制度脱钩；对不同类型的事业单位实行不同的人事管理办法，对管理人员
5、建立职员制度，对专业技术人员实行技术职务聘任制度，对工勤人员实行以技术等级考核为主要内容的管理制度；在国家的宏观管理下，赋予不同类型事业单位相应的人事管理自主权；要逐步引进竞争激励机制，逐步推进聘用制度，完善工资制度，建立社会保障制度，做到在什么岗位，享受什么待遇，实现人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低。为搞活事业单位人事管理机制，促进人才流动，激励优秀人才，原国家人事部先后印发了全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定、全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定和事业单位工作人员考核暂行规定等部门规章，适应了人才流动环境下事业单位人员管理规范化的需要。进入新世纪，
6、事业单位人事制度改革开始了全新的布局。2000年，中央印发深化干部人事制度改革纲要，提出要适应事业单位管理体制改革的要求，以推行聘用制和岗位管理制度为重点，逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度，形成有利于优秀人才成长和发挥作用的用人机制和重实绩、重贡献的分配机制，破除事业单位目前实际存在的干部身份终身制，全面推行聘用制度，制定事业单位聘用制条例。中组部、人事部印发的关于加快推进事业单位人事制度改革的意见则提出要求建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制，明确提出要实现事业单位人事管理的法制化、科学化。2002年，国务院办公厅转发人事部关于
7、在事业单位试行人员聘用制度的意见，事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行事业单位人员聘用制度。2003年，中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定提出，要研究制定事业单位人事管理条例。而随着公务员法、劳动合同法的颁布实施，事业单位人事管理的立法调研和法规准备进入快车道。2005年4月27日，第十届人大常委会第十五次会议通过中华人民共和国公务员法后，有关部门开始着手准备条例的起草工作，并于2006年5月正式启动。2007年6月29日，第十届全国人大常委会第二十八次会议通过中华人民共和国劳动合同法。与之相适应，同年7月，条例草案下发61个地区、部门征求意见
8、。2008年3月形成条例送审稿，正式上报国务院审批。国务院立法工作计划将其列入条件成熟即出台的立法项目。2009年12月3日，中央办公厅印发2010-2020年深化干部人事制度改革纲要明确提出，要加快事业单位人事管理法规体系建设，制定事业单位人事管理条例。2010年5月，中共中央、国务院印发国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)将“加强人才法制建设，制定事业单位人事管理的法规”纳入规划目标，推进了条例的立法进程。2011年11月24日，国务院法制办公布事业单位人事管理条例（征求意见稿）。二、条例出台的必要性从2000年7月中央深化干部人事制度改革纲要提出要研究制定事业单位聘用条例，
9、到2014年7月条例实施，经过了14年的立法过程，可谓十年磨一剑。为什么条例的出台过程一波三折？虽然原因很多，但根本上还在于对条例立法必要性的争议。2005年，公务员法颁布；2006年，条例起草工作启动；2007年，劳动合同法颁布。事业单位是否适用劳动合同法成为法学专家们争论的焦点。一种观点认为，事业单位以聘用制为基础的平等的人事关系与劳动关系并无本质不同，可直接适用劳动合同法，无需专门立法；另一种观点认为，事业单位是我国宪法规定的六类社会组织、民法规定的四类法人主体之一，历来实行与企业不同的人事管理体制，应予专门规范。争议的存在，对条例目的、内容等的抉择和确定产生了一定影响，实际增加了起草和
10、决策的难度。这些争议实际反映了人们对事业单位及其人事关系性质的不同认识，而这种认识来源于事业单位聘用制改革自身的定位。事业单位实行聘用制度的目的在于转变事业单位的用人机制、搞活用人制度，改变传统干部人事制度下“人员能进不能出、待遇能升不能降、职务能上不能下”的问题。通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。如果将事业单位与其工作人员的人事关系简单地归结于平等的聘用关系，单位自主用人、人才自主择业，这和企业与劳动者之间平等的劳动合同关系确实没有什么不同，可以完全适用劳动合同法。但事业单位作为政府举办的从事专业
11、性公共服务的机构，其工作岗位实际是公共职位，其作为聘用主体，实际是由国家授权并运用公权力行使聘用权；事业单位工作人员实际是利用专业知识为公众服务的公职人员。事业单位和工作人员之间的聘用关系，不仅涉及聘用双方的利益，而且与公共利益、国家利益、公众利益密切相关，属于公共服务关系的一部分。在聘用关系中，相对于单位利益、个人利益，公共利益的维护和保障处于优先地位，具有优先性质。即与一般劳动关系仅直接涉及平等双方利益不同，事业单位人员聘用还直接关系到公共利益，并遵循公益优先原则。因此，劳动合同法所规定的劳动者利益的优先性与事业单位应遵循的公共利益的优先性，在法律关系调整的原则上存在根本的差异，劳动关系与
12、人事关系双方的权利义务也有较大不同，通过专门立法对事业单位人事关系和人事管理进行专门规定，十分必要。三、条例拟解决的主要实践问题随着事业单位人事制度改革的深化发展，聘用制作为事业单位基本用人制度得以全面推行，与聘用制相配套的事业单位公开招聘人员暂行规定、事业单位岗位设置管理试行办法、事业单位工作人员处分暂行规定等重要规章制度相继制定实施，以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度初步建立。但事业单位人事管理还存在一些问题：一是能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立；二是聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不统一；三是奖惩等激励保障机制不够健全；四是人事争议处理依据不
13、够明确。这些问题都需要通过专门的立法加以解决，这是条例立法的直接目的。四、条例的重要意义条例总体较为简略，只有10章44条，而公务员法有18章107条。劳动合同法有8章98条，作为条例前身的条例公开征求意见稿也有10章68条，但简略的背后并不简单。条例的出台和实施，对我国行政体制改革和事业单位人事管理具有多重意义；与以往的改革相比，也不乏创新之处。首先，以法规形式对事业单位人事管理进行专门规定是公共人事管理的重大创新。在世界多数国家，类似我国事业单位的公共科研机构、公立学校、公立医院等，在行政法上被界定为行政组织的一种类型，其工作人员作为政府雇员，需遵守行政雇员道德准则和义务，一般实行统一的公
14、务员制度，适用公务员法，而不适用劳动法。在我国，出于分类管理和激活事业单位服务效率的需要，根据事业单位作为非监管性公共服务机构的特点，借鉴企业管理制度，实行与公务员不同的人事制度，是我国干部人事制度改革的重大创新。在全球范围内，我国实际已成为规模最大的对公职人员实行聘用制度国家。条例的出台，也使我国成为率先对公共服务机构人事管理进行专门规定的国家。其次，条例为事业单位人事管理提供了明确的法规依据。改革开放以来，建立适应机关、事业、企业不同特点的人事制度是改革的重要目标，公务员法和劳动合同法的颁布实施为公务员管理和企业劳动关系的调节提供了充分法律依据。由于事业单位管理的特殊性和对事业单位人事管理
15、性质的不同理解，导致事业单位人事管理立法相对滞后，管理的法律、法规严重缺失，一方面影响了我国人事法规体系的完整性，另一方面也不利于事业单位人事管理的规范化。特别是聘用制作为对公职人员职务常任制度的重大改革，涉及事业单位人事法律关系的重大调整，关系3000多万事业单位职工的切身利益，仅仅以政策意见为基础，成为事业单位人事制度深化改革的制约因素之一，也不符合依法治国和依法行政的要求。条例的出台，对聘用制、公开招聘制度、岗位设置管理制度、纪律处分制度等先期改革成果进行了法律确认，使其实现了“合法化”。同时，提高了事业单位人事立法的层次和效力，使事业单位人事管理实现了有法可依、有章可循，成为我国人事法
16、规体系的重要而有机的组成部分。在深化事业单位分类改革的背景下，条例的颁布实施，意味着事业单位人事管理进入了法制化的新阶段，为事业单位人事管理的全面规范奠定了基础。第三，条例构建了事业单位人事管理的全面的制度体系。条例共分10章，包括总则、岗位设置、公开招聘、竞争上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、争议处理、法律责任等各个方面，虽十分简洁，却涉及事业单位人事管理的主要的、基本的环节，全面构建了事业单位人事管理的制度体系，是事业单位人事管理的总章程，有助于推进事业单位人事制度改革全面发展，标志着中国特色事业单位人事制度体系框架的初步形成，适用于分类改革到位后的事业单位管理。第四，条例明确了事业单位人事制度改革的未来方向。条
