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1、高校二级预算执行问题研究_高职教育随着高校规模的扩大，管理层次增加，目前国内高校大都实行二级财务管理体制。二级预算给予了各二级单位较大的财权，提高了事权与财权的匹配程度，大大提高了各二级单位的工作积极性和创造性。预算管理是高校财务管理的重要内容，加强二级预算的编制、执行与管理工作，有利于资金优化配置，加强经费管理，提高经费使用效率。随着二级单位资金规模和自主权的扩大，探讨高校二级预算执行中的有效方法及监管，已成为我们持续关注和研究的重要课题。 高校二级预算执行中存在的主要问题在高校实施二级财务管理体制过程中，有关部门级系部二级预算管理问题也逐渐显露。通过走访调查，其问题主要表现在以下方面： 预
2、算执行结果出现较大的偏差二级预算一经批复，二级单位应当严格执行，以维护预算的严肃性。然而以海南省某高校为例，调查发现，存在超预算或无预算开支，实际支出结构发生较大的改变等现象。根据该校财务处资料，有少数二级单位完成率很低，管理机构最低完成率为，教学单位最低完成率为。从各二级单位的预算实际完成情况表可以看出，预算完成率不均衡，预算控制效果与预期有一定差距。此外，从各二级单位自身内部完成情况来看，预算完成率差距较大，比如，二级科目预算完成率超过和的项目为数不少；一级项目预算完成率差距较小，但各二级项目预算完成率差距较大，就审查的三个重点部门而言，各预算二级项目的完成率汇总如表、表、表：从表可以看出
3、，只有的二级项目预算为基本完成，完成率以上的占比达到了，其中，超支一倍以上的项目占比达到了，完成率为零的项目占比也达到。 各二级单位预算管理账簿的实际支出总数与财务处数据存在不一致现象在对二级预算执行审计过程中发现，有些二级单位的二级预算管理账簿记录的实际支出金额，与财务部门提供的“事业支出明细账”均不一致。 各二级单位存在较多集中报账现象以某系为例，其年上半年的支出占全年总支出的，而和月的支出占全年支出的。资金支出在全年各月份欠均衡，在一定程度上也降低了资金使用效益。 混淆各项支出核算科目的现象较多审计过程中发现，大部分报账员在登记账簿过程中能够履行职责，登记清晰，但是因支出项目复杂、报账员
4、理解偏差或出于掩盖编制预算时虚列预算支出项目及支出预算执行的结构性偏差等原因，仍存在各项实际支出较多错列预算科目现象，特别是教学单位的二级预算科目。另外，少数记账员在记账过程中责任意识较弱，存在不登记二级项目、项目合并混杂不清、余额计算错误等现象。 有些相同业务在不同部门使用的预算科目名称不一致学院制定的二级预算资金使用科目中，教学单位相对统一，但管理机构之间因业务类型不同而设置的科目差别较大。但是也存在有些相同业务在不同部门使用的预算科目名称不一致，导致二级部门的数据无法进行横向比较分析。 财务管理制度执行的问题（）尽管大部分事项的审批程序比较完善，但在抽查财务部门的原始凭证时，审计人员仍发
5、现了少数项目的报销单据中，实际发生的金额精确到角和分，与审批的预算金额完全相等，明显与逻辑相悖。（）审计人员在抽查原始凭证过程中发现，大部分实物资产的采购程序合规，审批程序完善，但仍有个别实物资产采购结束后无明确的验收人签字，存在管理漏洞，比如，某实训室玻璃门费用 元，发票上有经办人签字，但未明确验收人，二者应该分开以明确责任。 各部门预算资金使用效益问题各部门都基本完成预算支出总额，但与预算各项支出结构相比，实际各明细项目结构比例发生较大的改变，存在一部分事项及资金有较大的超支，挤占其他预算事项的资金，而另一部分事项及预算并未执行。例如从教务部门具体支出项目来看，办公用品及耗材、教学改革与建
6、设、出差学习培训、其他费用等项目超支较大；教学比赛与奖励预算、教学资料建设、教学委员会、教学讲座、院级比赛与其它、会议（教务专项会议和专业培训会议）、通识课时项目结余较多，未执行或未完成预算；部分项目实际支出结构背离预算要求；有些实际支出列支不合理。 从学生管理部门具体支出项目来看，办公用品及耗材预算、学生活动项目中其他项目、其他费用、礼仪操大赛等项目超支较大；社团月、中西部计划、强活力活动、挑战杯创业大赛等支出完成率均为；学生比赛，未完成预算。学生活动项目、学生比赛项目等实际支出结构背离预算要求。这种结果反映出资金的使用效益低下的问题，因为在预算资金配套范围内，预算安排四、五个计划事项的资金
7、，只完成了两项计划工作，而预算资金已经用完。 高校二级预算执行中问题的成因 二级预算在执行过程中欠缺刚性约束预算执行结果出现较大的偏差，原因之一就是二级单位预算调整未执行规定的审批程序，二级预算在执行过程中并没有完全发挥出应有的刚性约束作用。一方面，学院财务部门在顶算执行过程中，往往只对二级单位进行总量控制，并未要求二级单位编报具体经费使用计划，无法落实对具体支出项目的控制。另一方面，顶算执行缺乏相应的考核和奖惩措施，使得顶算执行流于形式，造成编制和执行出现较大的结构性偏差。 二级预算编制欠缺科学性和合理性预算二级项目完成率很不均衡、预算实际完成项目结构比例与预算比例差距过大等现象，除了二级预
8、算在执行过程中欠缺刚性约束等原因之外，还一个重要原因是学年度编制工作计划及资金预算编制脱离实际情况，日常公用经费指标分配与各部门的日常工作量配比不合理，内部统一的指标分配办法和定额标准尚不健全、不明确。 虚列预算项目大部分二级位领导不懂财务，对预算管理的意义也没有足够重视。因此，一些部门在编制经费顶算时不但随意性较大，甚至为了获得本部门的最大化利益，在上报预算时，虚报预算支出项目及金额，最后造成集中在一两个项目上、在年末突击花钱报账，一些预算项目超支而另一些支出预算项目的执行数为零。 二级预算单位核算人员素质偏低伴随二级财务管理体制实施，二级预算单位核算人员的需求缺口相应产生了。尤其很多高职院
9、校是由原来的中专学校升格而来，财务人员有限，学校不能给每个二级单位配备相应的财务管理人员。因此，二级单位核算人员在编制部门顶算时多般是盲目估算，缺乏科学性，而且对实际发生的支出又错列核算项目。 缺少对二级预算编制和执行过程的全程监控国内高校在预算管理控制中，偏重对预算执行结果的审查，缺乏对工作计划和预算编制的审计及对预算执行的全程的管理和监控，导致预算指标到位率低或随意追加项目预算。同时，偏重于对资金使用合法性与合规性的控制，而忽视对二级单位预算资金的使用效果与效益的考核，其结果造成预算资金的使用效果与效益较差，预算执行中产生乱花钱的现象。 完善二级预算管理的建议由于高校实行二级预算财务管理体
10、制，学校内各院系、管理部门以及基层单位具有一定的财务自主权，因此需对各级部门财务制度的执行、经济任务的完成等进行监管、控制，加强对各单位的计划编制、计划执行以及进程的控制，监督各单位资产、资金的使用效果，优化资源配置。 完善预算编制程序根据事权和财权相统一的原则，在二级预算在编制过程中，应该首先制定下一年度合理的工作计划，财务部门提出预算执行的可行性建议，并定期将已经发生的收入支出数据按月反馈给各部门负责人，让其掌握资金使用进度。各部门应根据财务部门提供的顶算执行进度情况进行分析和总结，提出改进措施，防止年底突击花钱。财务部门还要将这些信息及时上报给学校管理层，及时了解学校的资金流向，为决策提
11、供资金上的保障。然后以此为依据安排资金金额和比例。如果预算编制不合理，即使预算执行合理，充分发挥了资金的使用效益，也会产生预算完成率过高或过低的异常现象。 尽量统一一级科目设置建议学院尽量统一一级预算科目的内涵和核算口径，根据不同二级单位职能等具体情况设置具有差别的二级科目或三级科目，以利于不同二级单位之间预算完成情况的横向比较分析。科目的设置还应该考虑财务部门实际使用的预算科目，尽量使二者能够对接或统一，以更好地实现预算管理的目标。 二级单位报账员应与财务部门定期对账为确保二级单位账簿记录与财务记录的一致性，尤其应该避免跨年度的账务差异，至少在季末、学期末和年末，各二级单位记账员都应该与财务
12、部门进行对账。建议各二级单位记录手工账的同时记录电子账，设计相应表格进行计算，以避免记账员记账时的计算错误。 加强对二级单位预算管理人员的业务培训财务部门组织对预算管理队伍进行培训，以提高二级单位管理者对实行二级预算管理的认识，促进二级单位对预算管理专业知识的掌握。同时统一要求，并编制发放二级单位预算管理人员工作手册，人手一份。 加强对二级预算的审计监督 建立有关预算管理的内控制度当前高校财务监督存在问题的一个主要方面是内部审计监督执行力度不够。由于缺乏健全监督制度、管理薄弱，规章制度的实行效果并不得力。高校财务监督制度不健全，存在以会计制度、财务管理制度替代监督制度的问题。因此，需要加强高校
13、财务监督制度建设。 实施对二级预算执行全过程的跟踪审计内审部门既要进行预算执行结果的审计，也应重视预算编制的合理性和预算执行的有效性。在对学校二级预算执行审计的过程中，审计部门应主动参与，积极开展财务预算执行全过程、全方位的跟踪审计，即从财务预算编制开始，到预算批准、预算执行和决算批准整个预算执行过程的审计，包括预算资金的筹集、分配、使用、管理等预算执行全过程。在这一过程中，随时发现、分析预算差异，及时调整，加强预算的事前控制、事中监督和事后评价审计。（）检查二级预算单位年度财务收支计划编制的规范性、真实性和合理性。在编制预算期间，审计部门应要求财务部门对各部门提供的预算建议进行分析、审核；积
14、极加强各部门之间的沟通、协调；审查项目支出预算的编制是否按规定的程序进行，项目确立是否按规定进行可行性论证，申报材料是否齐全；日常公用经费指标分配与各部门的日常工作量是否配比合理，是否按内部统一的指标分配办法和定额标准来编制；有无虚列项目以及各部门预算的细化程度等是否科学、是否符合实际；将同类项目预算金额与上期对比等。（）加强对二级预算执行过程中的监控，避免预算管理活动流于形式。在执行过程中，要求各部门按月或按季报送预算执行进度表；审计部门应会同财务部门，针对预算执行全过程提出预算管理的意见和建议；建立信息沟通制度，使财务预算科学、合理、可行，实现良性循环；针对个别项目预算与实际发生额完全一致
15、且精确到角和分的现象，加强对预算支出真实性、合法性、合规性监督，规定一定金额标准以上的支出必须报内审部门备案后，财务部门方可办理付款及入账。（）检查预算调整的规范性、真实性和合理性。制定预算调整审批程序，检查学校内部各部门预算调整，是否按照规定的程序进行审查批准。（）检查是否严格按照支出预算进行开支或拨付经费，有无超预算或无预算开支等问题。（）积极开展预算执行绩效审计。绩效审计是对一定资源或资金投入、运行的经济性、效率性、效果性、收益性的检查和评价。开展预算执行绩效审计，应当构建评价指标体系，加强投入产出的绩效考核与奖惩，以规范、引导、提升各二级单位的预算管理水平，促进高校资源的有效利用和资金使用效益的提高。参考资料 楼燕芬，方灵丽建立高校二级财务管理运行机制的思考财务与金融，（） 肖侠事业单位强化预算管理的有效模式研究财务与金融，（） 赵楠高校财务预算执行审计管理研究中国管理信息化，（）
