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1、民办学校法人代表现实分析及思考我国的民办教育经过二十多年的发展，虽初具规模，部分地满足人们群众对教育多样化的需求，但从根本上说还有很多制约民办教育发展的内外因素。如民办教育的性质和法律地位问题、民办教育概念界定问题、财产归属问题和合理回报问题等，都成为制约民办教育立法的主要“瓶颈”。2002年12月28日，第九届全国人大常委会第三十一次会议通过了中华人民共和国民办教育促进法，对以上主要问题给予了某种程度的规定，但还有一些问题需要有待实践进一步去检验。本文主要是对我国当前民办学校中法人问题进行现实分析，试图找回民办学校真正的法人代表及其在学校管理体制中的恰当位置，以资政策参考。一、民办学校法人及
2、法人代表界定我国民法通则规定：法人是相对自然人而言的，是指拥有独立支配的财产，能够以自己的名义独立地参加民事活动，为自己取得民事权利和承担义务的社会组织。判断一个组织是否具备法人资格必须同时满足四个条件，即法人必须依法成立；必须有自主经营的财产；必须有明确的组织机构、名称和场所；必须能够独立地承担民事责任。中华人民共和国民办教育促进法第二章第九条规定：“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。”由此可见，社会组织和个人举办的民办学校经过有关部门审批获准办学资格之后，它就具有了法人性质。民办学校法人性质是由举办者
3、的法人属性决定的，举办者或是组织或是个人，先通过有关法律的认可，才能获得办学资格，继而申办筹建学校。民办学校一经建立，它就自然成为拥有行使民事权利和承担民事责任的法人组织。民办学校作为一个独立的法人组织，它在办学的过程中，必须拥有对等的权利与义务，有权利而没有义务，则会扩大学校竞争的功利性；有义务而没有权利，则会压抑学校发展的自主性。民办学校是市场经济的产物，它的发展壮大是一个遵循市场运作规律和学生发展规律的过程，更需要作为一个独立的法人实体参与教育实践活动。只有这样，它才能真正实现民办学校出现的历史使命。我国的民办学校从一开始就处于弱势的发展境地，一直没能摆脱公立学校垄断教育的阴影，国家教育
4、权的集中化曾经让民间经营的民办学校一度处于非法人的发展状态，这严重阻碍民办教育的健康和谐发展。民办学校法人地位的确定，是国家对民间办学的一种权利认可，是把民办学校应有的责权利进行一次合理划定。学校法人是建立现代学校制度的一个基本特征。现代学校制度是一种适应现代化教育和社会主义经济体制、政治体制、科技体制改革的内在要求，以学校法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以教育管理专家经营为表征，以学校组织制度和管理制度以及新型的政府关系为主要内容的现代教育制度。现代学校制度一旦确立，政府职能必然要发生变化，学校及其他教育机构必将成为自主经营、自我发展、自我约束的法人实体。民办学校法人是民办学校生存发展
5、的法律保障，是参与教育市场竞争的必要条件。它以肯定民办学校举办者财产的合法性为前提，在国家宏观教育政策的指导下，被赋予独立经营学校培养人才的权利，同时必须承担对行为后果的责任。法人代表是法人组织的法定代表人，他（她）全权代表组织行使对组织发展的最终权力和履行组织行为的最终责任。民办学校法人代表是民办学校组织的法定代表人，他（她）拥有对民办学校资产的所有权，承担对学校资产保值增值的义务，同时对学校组织内所有师生员工的终生发展负责。民办学校的法人代表最终对所在政府和社区负责。二、民办学校法人代表的定位分析长期以来，我国学校法人地位一直没有获得真正确认，原有的学校制度是建立在高度 集中的计划经济体制
6、之上，教育行政的绝对领导是学校制度运行的基础，学校缺乏足够的自主发展的灵活机制，因而也没有形成教育的成本意识和服务意识，导致学校系统的封闭与僵化。二十一世纪知识社会的到来，要求培养具有创新能力的高级人才，这就迫切需要更新教育观念，建立起适应现代社会的现代学校制度。但现阶段，我国学校法人意识淡薄，特别是在公立学校当中，还缺乏独立行使办学权力的制度保证，这势必制约学校法人制度的建立。学校法人制度建设的一个重要方面是确定学校的法定代表人。那学校的法定代表人应该如何确定及它应该属于谁？当前我们对这一问题的认识存在着模糊性，需要在理论上进一步澄清，在实践中不断完善。在公办学校中，我国长期实行校长负责制，
7、认定校长就是学校的法人代表，校长对内管理学校各项事务，对外代表学校行使外交事宜。对于民办学校的法人代表，民办教育促进法第四章第二十二条规定：“民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。”以上关于学校法定代表人的规定，笔者认为在一定程度上存在着模糊性，在实践操作中会出现行为漏洞，鉴于此，笔者对学校法人代表进行了一番归位思考，力求给民办学校的法人代表一个现实的定位。所谓归位思考，就是透过对某一模糊问题的现实分析，寻找问题的真正起因，然后立足实践还原问题一个本真的定位。首先，让我们来分析公立学校的法人代表问题。我国公立学校是通过生产资料国有化逐步建立起来的。公立学校最大的特点是所有的资产都属
8、于国家，学校只是被委托给校长来管理，校长在学校管理中的作用与整个教育行政管理体制有着密切的关系。校长负责制是公立学校多年实行的学校行政管理制度，这对调动校长管理的积极性有一定的作用。但校长潜在的自主性并没有因此充分发挥出来，校长没能成为学校真正意义上的法人代表。那校长为什么不是公立学校真正意义上的法人代表呢？这可从两个方面来分析。一方面，从公立学校是否具备法人组织的基本条件来看，公立学校不能算是真正意义上的法人组织，最多具有半法人性质。前文提到法人资格需具备四个条件，对公立学校来讲，它只具备了两个条件：即依法成立与有明确的组织机构、名称和场所，另外两个关键条件一直没有真正实现。众所周知，我国公
9、立学校是依高度集权的教育行政管理体制而设置，学校的生存发展决策权属于教育行政部门，学校层面的管理只是按上级指示而做，学校因此蜕变成一间被人操纵的生产同一人才的工厂。追本溯源，这一现状是因公立学校没有自主经营的财产所导致的。公立学校所有资产都属于国家，国家只把国有校产委托经营权下放到地方教育行政一级，而没有直接下放到地方基层学校，这样，地方教育行政部门必须对国有校产赋有保值增值的义务，因而，导致了教育行政部门直接干预学校政务，学校自我生存空间被繁琐的行政命令所填满。公立学校处于这种景况下，因没获得独立的办学经营权，自然也没有必要独立承担民事责任。另一方面，从校长职位的官本位性质来看，校长并没有真
10、正成为学校的法人代表。中国教育行政管理体制当中，一个显著的特点是把校长当作官来做，校长有行政级别，校长的升迁调动有严格的程序，这一套官僚体制严重扭曲了校长职业的追求，导致校长官僚思想的泛滥，校长职责最终演变成只对上级负责，不关学校的生存与发展。这是公立学校法人制度不健全，法人代表不明确的直接体现。长久以来我国公立学校一直把校长当成是学校的法定代表人，实际上，校长在学校管理实践中并不具有一个法人组织代表所行使的全部的合法权利和义务，教育行政官僚体制的存在使校长永远处于行政管理的从属地位，如果要说公立学校有法定代表人的话，那应该是地方教育局长，而不是学校校长。接下来分析民办学校的法人代表问题。我国
11、民办学校通过国家政策的扶持、自身的不断完善，已初步显示它的存在价值。但在当前我国教育改革的转型时期，民办学校的发展受到来自政策体制、思想观念、资金来源及自身的管理模式的制约。特别是民办教育立法的滞后及立法界定的模糊性，导致了国家制定民办教育的某些法律政策却成了补偿性回馈的牺牲品。所谓补偿性回馈意指善意的干预引起了系统的反应，但这反应反过来抵消干预所创造的利益。1 如民办学校法人代表的界定问题，民办教育促进法规定民办学校的法人代表由董事长、理事长或者校长担任，这一法律界定在民办学校实际的管理活动中会因董（理）事长或校长法人地位的不同引发学校内部管理的混乱，即出现学校决策权的行使错位或管理权限膨胀
12、等问题。这些管理实际中出现的问题会抵消来自法律制定的预期效应。笔者个人认为我国有关的法律政策文本对民办学校法人代表的界定有一定的歧义，在现阶段，特别是在民办学校发展的初始阶段，本着鼓励民办教育发展的精神，应以民办学校的举办者为学校的法定代表人，这一法人代表的确定依据是学校资产的拥有者对学校最终生存发展赋有最后的法律责任，学校产权的法人化有利于集中学校的责权利，实现民办学校真正市场运作。民办学校的举办者成为学校法人代表，有以下两点理由：第一、把民办学校的举办者认定为学校的法定代表人，这是建立民办学校法人登记制度的前提条件。民办学校的法人登记制度是指民办学校的举办者在申请办学时，必须经过法人资格审
13、查，确定法人组织性质，明确法人代表的职责，然后登记注册正式成立学校。政府的宏观管理是以民办学校的法人登记制度为基点，民办学校的法人代表是连接教育行政管理与学校管理的桥梁，他的职责是既对本地区教育行政部门负责，又对学校的长远发展负责。这一法人代表的重担只能归属学校的举办者，才能使民办学校的法人登记制度具有实际的规范效应。学校举办者是学校资产的拥有人，同时也是学校的法定代表人，只有两者合一，才能发挥民办学校的办学优势。 第二、民办学校的举办者作为学校的法定代表人，这是民办学校法人组织的内在要求。民办学校法人组织的形成是由举办者预先的法人性质决定的，举办者投资办学，应该拥有对学校资产的使用权与支配权
14、，这是一个法人组织最本质的特征。可当前，我国有关的法律政策对民办学校产权的界定存在着过多的顾虑，没有肯定举办者投入资产的合法性，对举办者在学校中的权利与义务没有更好地划定，这一方面导致民办学校内部管理的混乱，出现了利益价值取向的分歧，董事长与校长无法协调好各自的价值追求；另一方面引发了民办学校之间的无序竞争，许多的“假民办学校”利用政策的漏洞，大发教育横财，破坏民办学校市场声誉，因而民办学校的法人地位无法重建，举办者的利益得不到保障，民办教育得不到发展。这些都说明了民办学校法人制度建设需要进一步加强与完善，民办学校需要以举办者法人代表的身份重塑现代学校的价值意义。三、民办学校法人代表的管理角色
15、归位民办学校的法人代表应该在学校内部管理体制中处于何种管理角色，这是一个值得我们深思的问题。民办教育促进法第二十二条规定民办学校的法人代表由学校的董（理）事长或校长担任，这一规定有一预设前提：即民办学校的法人代表是学校内部管理行为的主体，拥有对学校管理的最高权限。如果这一假设成立的话，那民办学校内部的管理将无法避免潜在的权力膨胀危险。为了有效得解决这一难题，笔者个人认为应该在民办学校内部管理体制中设置校监会，校监会的常务监事长由学校的法定代表人长期担任，而学校的法定代表人则归属于学校的举办者，这样一来学校的举办者只执行监督学校经营管理的责权，但学校的校监会成员、董事会成员及校长人员选择由举办者
16、全权负责。为什么要把民办学校法人代表的管理角色由董事长或校长的角色归位于校务监事长这一角色呢？我们可以从以下三个方面来分析：首先，从民办学校法人代表归属于董事长或校长的现实层面来看，董事长或校长担任学校法人代表都存在着实际管理中因权限的扩大产生内部消耗，导致学校潜在的生存危机。如果民办学校的董事长是学校法人代表，那董事长会凭借他法人代表的身份把持学校政务，凡是涉及学校利益的重大决策，董事长都会直接倾入自己的价值取向。要是董事长不懂教育规律，董事长与校长不是一人，那董事长与校长之间会因决策建议的分歧引发内部矛盾，最终结果可能是董事长利用自己的法人代表身份把校长隔离出学校的利益团体。如果民办学校的校长是学校法人代表的话，那校长会以学校法人代表的身份把校董会转变成自己管理决策的辅助机构，董事长形同虚设，要是董事会不能对校长进行有效的监督，那校长的管理权限会在学校实际运作中过于
