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1、被征地农民利益多元化保障机制建设的对策研究【摘要】 征地权是国家的一项强制性行政权力，对政府享有的征地权进行立法规制是维护被征地农民利益的重要基础，通过明确界定公益性用地，减少地方政府的自由裁量权，降低侵害农民土地权益的可能性，同时规定违反制度要承担的责任和惩处。【关键词】土地所有权；农民；利益一、明确征地权的使用范围，规范政府的征地行为征地权是国家的一项强制性行政权力，对政府享有的征地权进行立法规制是维护被征地农民利益的重要基础。政府这一强制性权力的行使必须是出于公共利益的需要，即应当严格用于国家重点公共设施和公益性用地需要。政府要严格界定公益性和经营性建设用地，可以通过立法，以列举的方式明
2、确列出“公益性用地”的范围：如：国防用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点用地，如学校、医院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。通过明确界定公益性用地，减少地方政府的自由裁量权，降低侵害农民土地权益的可能性，同时规定违反制度要承担的责任和惩处。对经营性建设用地，在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的招拍挂方式取得土地使用权。政府不得以任何名义充当经营性建设用地的项目代言人，不得以行政权力强制干预土地交易，特别是对
3、以土地开发和房地产开发为主要目的的企业用地，政府更不能插手干预为开发商谋取利益。二、严格规范征地程序，明确被征地农民的知情权和参与权从世界各国在征地制度的设置上来看，都非常注重对“征收程序”的合理设计。我国征地程序还存在较多缺陷，如土地征收的事业认定没有得到足够重视，对被征收农民保护不足，立法技术简单、粗糙，在具体制度的设计上还存在漏洞等问题。由于征地程序在一定程度上承载着对公共利益的确定和将征收补偿条款具体化的任务。因此，征地程序的完善是防止征收权滥用、保护被征收农民利益的第一道防线。而征地程序的完善，既要转变立法理念，又要提高立法技术。因此，必须做好以下几点：第一，征收程序应以保护被征地农
4、民利益为中心而加以设置。首先，我国应采行世界上大多数国家的做法，即对征收的事业认定应给予足够重视，事业认定阶段应单独加以规定，而不应被吸收到征收申请及批准这一程序中。其次，应增加保护被征地农民的相关程序。如可考虑增加听证会制度，对征地目的和补偿安置有争议的，可以向项目所在地县级以上地方人民政府申请复议，也可以向当地人民法院提起诉讼。第二，完善征地程序的立法技术。首先，应使土地征收程序明晰化。可借鉴法国和我国台湾地区的做法，专设“征收程序”的章节，将土地征用程序清晰、集中的规定下来，并将其与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容作更为明显的区分。其次，补充、完善土地征用程序中的具体制度。借鉴
5、先进国家成功的立法经验，吸收我国实践操作中成熟、合理的部分，补充、完善土地征收程序，使我国的土地征收用程序更细致、科学和富有可操作性。三、调整政府的角色定位，加强对征地执法行为监管政府在土地征收过程中的角色定位及利益关系处置直接影响到政府行为的合法性，以及土地资源的合理有效利用。当前政府在土地征收过程中扮演土地征收的决策者、执行者、监督者三种角色。在农地的征收过程中政府应根据征地目的扮演不同的角色。在以公益行为目的征收过程中，政府可扮演上述三种角色。政府在执行土地征收过程中，必须明确自身的角色，充分尊重农民的市场主体地位，确保其合法权益。同时，必须不断完善对征地行为的监督制度，强化征地执法监督
6、。应该做到：（1）应当加强对征地审批过程的监管；（2）应当加强对征地实施过程的监管，严格执行制度，对征地补偿和安置不落实的，用地单位不得强行使用被征土地；（3）要完善党政干部政绩考核制度。在发展经济的同时，把是否维护农民利益、合理利用土地、保护耕地作为重要的内容列入干部的考核指标，从内在机制上避免政府和部门片面追求经济增长率的倾向；（4）严格执行土地管理责任追究制，对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免或者欠缴新增建设用地有偿使用费等行为，应当依法追究法律责任；（5）应当加强对土地执法行为的监督，坚决纠正违法用
7、地只通过缴纳行政罚款就补办合法手续的行为；（6）加大依法查处违反土地管理法律和行政法规的行为。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，按照国家监察部、国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法给予行政处分，构成犯罪的，依照刑法、土地管理法、最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的相关规定，依法追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，应当依照有关法律规定依法承担民事赔偿责任。四、采取多样化的征地安置措施，健全农村社会保障体系在当前社会保障制度还不健全的情况下，土地仍
8、然是农民的生存来源，是农民重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。土地一旦被征收，就意味着农民失去了基本的生存支柱。因此，采取多样化的征地安置措施，完善被征地农民的社会保障非常重要。我国应学习日本、英国等国的经验，对安置的方式可采取货币安置、农业安置、就业安置、留地安置、社会保险安置、土地或征地款投资入股安置、移民安置等方式，由法律做出概括性的规定，并在实践中根据农民的现实需要，灵活掌握。并要按照广泛覆盖、保证基本、多个层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。特别要做好被征地农民的社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活能够长期有保障。在资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的
9、原则。政府应从土地出让受益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立失地农民社会保障基金的主要来源。被征地农村集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民的社会保障基金。征地款一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要提取作为失地农民的社会保障基金。建立建全失地农民社会保障制度，各地政府应因地制宜，制定具体的实施方案。对完全失地农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的各项基本社会保障。五、合理安置被征地农民国家应该通过土地换社会保障等方式，建立“被征地农民社保基金”。给予失地农
10、民培训机会、就业机会、参保机会和就医机会。实现被征地农民越来越多地壮年有工作，老年有养老，弱者有保障，病有医，幼有教，使他们能享受到公共财政的阳光。此外，政府应建立教育培训保障机制，加大被征地农民就业扶持力度，失地农民的教育培训保障，主要包括以下几个方面：一是保证被征地农民进城后，其子女入学能享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利；二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而要加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层次的县乡村三级农民职业技能培训相结合的网络体系；其次是各级财政应拨
11、出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农业技术推广为中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。向被征地农民提供免费的劳动技能培训，使失地农民提高自身技能，以帮助失地农民完成从务农到务工、从农民到市民的转变。六、完善征地程序，建立征地补偿的司法救济程序征地从申请、核准审批到实施都应该有严格的法定程序。我国现有的征地程序重形式、轻内容，不足以保证广大被征地农民的民主权利。因此，我们要在现有土地征用程序的基础上，建立严格的土地征用目的审查制度，强化土地征用公告制度，增加工作透明度，健全土地征用过程中的社会监督机制，通过建立公正参与、公开查询、举行听证和举报等制度，加强全社会对土地征用过程的监督。此外，还应当建立司法救济程序，保障农民权利。将司法救济作为保障失地农民权益的最后一道防线是非常必要的。人权是法治内在精神的体现，法治是人权实现的不可或缺的支点。一切有权力的人都容易滥用权力，当权力过于集中而又失去有力监督时，便可能被滥用，侵权由此产生。如果允许政府对自身征地行为进行终局裁决，必将失去终局裁决的意义。因此，立法应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或者仲裁机构对案件的管辖权。
