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1、美非合作情况对中非合作的启迪Abstract：The bilateral trade between US and Africa has been declining in recently years and FDI flow from the US to Africa is also reducing year-on-year.But the US remains the largest ODA provider to Africa and plays an important role in African stability.Given the circumstances, it is
2、 proposed that China shall enhance bilateral trade with Africa under the BRI framework to cement the foundation of ChinaAfrica cooperation, work actively with the US in African business and learn from the US with regard to aiding Africa.Keyword：The US-Africa cooperation; China-Africa cooperation; Tr
3、ade; Investment; Development aid;一、引言2018年年初, 美国知名智库布鲁金斯学会发表文章, 指出特朗普执政已满一周年, 但对非战略仍不明确, 美国如果不能积极参与非洲大陆的发展, 那么将会在对非政策上落后于中国和欧洲国家。这篇文章反映了美国长期以来对中国在非影响力的担忧, 认为中国可能威胁由其主导的国际秩序和核心价值观。分析美对非合作情况, 有利于我们更好地认识中非合作面临的机遇和挑战, 提升合作水平。二、美非合作情况(一) 美非贸易额总体呈下降趋势2017年美非双边贸易额为554.18亿美元, 较2016年的488.12亿美元增长了13.5%, 但2008
4、2017年总体呈下降趋势。其中, 美对非出口219.79亿美元, 主要是运输设备、机械、化学品、农产品、电子产品、石油、煤制品、食品等;从非进口334.39亿美元, 主要是油气、金属、石油、煤制品、其他制成品、农产品、服装等。美国通过非洲增长与机遇法 (AGOA) 加强了与非洲国家的双边经贸关系。美国在经贸领域影响非洲的主要平台是非洲增长与机遇法。非洲增长与机遇法于2000年在克林顿总统任期内通过, 它允许在非洲生产的某些商品出口美国时享受免税待遇, 旨在通过出口增长帮助非洲国家减贫, 促进美非经济关系发展。实际上, 非洲增长与机遇法不仅有利于非洲国家, 而且有利于美对非的资源进口。美非贸易关
5、系很大程度依赖于美国从非洲进口油气。2013年以前, 油气进口占美国从非进口总额的50%以上, 此后由于美国国内页岩气开发以及消费下降、石油价格下跌等因素影响, 其对非油气依存度下降, 美非贸易总额呈下降趋势。贸易不是美非合作的重点领域。按双边货物贸易规模, 2017年美国主要的贸易伙伴是中国 (6 360亿美元) 、加拿大 (5 824亿美元) 、墨西哥 (5 570亿美元) 、日本 (2 042亿美元) 、德国 (1 712亿美元) 等。美对非贸易仅占其全球贸易的1.5%左右。2017年, 美对非出口仅占其全球出口的1.42%, 从非进口占其全球进口的1.43%, 较2008年的5.4%有
6、很大幅度的下降。相比而言, 近10年中非双边贸易迅猛发展, 2009年中国超越美国成为非洲最大的贸易伙伴。2013年中非贸易额突破2 000亿美元, 与美非贸易的发展趋势形成了鲜明对比。(二) 美对非直接投资存量最多根据联合国贸易和发展会议 (UNCTAD) 2017年世界投资报告, 近年来全球经济复苏乏力, 对非投资净流入持续减少。2016年非洲吸收直接投资590亿美元, 较2015年下降3%。美对非直接投资流量减少, 但在投资存量上, 仍保持对非最大投资国地位, 其次是英国、法国、中国、意大利、印度等国家。2016年美对非直接投资存量为575亿美元, 约占其全球投资总量的1%, 较2015
7、年下滑3.0%。主要投资领域集中于矿产、石油, 近年来逐步向制造业和零售业发展。其中, 矿业最高 (347.17亿美元) , 其次是制造业 (40.54亿美元) 、批发贸易 (18.95亿美元) 、信息 (9.26亿美元) 、金融 (32.43亿美元) 、科技服务 (14.51亿美元) 。2015年, 美在非跨国企业资产为3 494.83亿美元;雇用23.97万人, 约50%集中在制造业领域 (10.68万人) ;销售总额为863.72亿美元, 主要来自矿业 (311.50亿美元) 和制造业 (245.53亿美元) 。(三) 美保持对非最大官方援助国地位对于一些高度依赖援助的非洲国家而言, 援
8、助是其维持经济社会运行和政治稳定的必要条件。美国一直是对非最大官方发展援助国家, 其向非洲提供的发展援助遥遥领先于英、法等非洲传统宗主国, 以及世界银行、IMF等国际机构。2016年美对非的发展援助达到98.6亿美元, 占非洲当年接受的发展援助总额的36%。前十大受援国是埃塞俄比亚、肯尼亚、南苏丹、乌干达、尼日利亚、坦桑尼亚、南非、利比里亚、莫桑比克、布隆迪。美国对非援助注重与对非战略配合。布什政府时期, 美对非援助主要投向反恐合作国家。奥巴马政府以来, 美对非援助在维持平衡的同时, 更突出对重点国家的援助, 一类是美国认为在民主、人权和经济方面有“积极变化”的非洲国家, 如独立的南苏丹、实现
9、经济持续增长的埃塞俄比亚、莫桑比克、坦桑尼亚等国;另一类是有利于提升美国在非人道主义形象的国家, 如索马里。特朗普总统上台后, 向国会提出提高国防预算, 削减28%的美国国际开发署 (USAID) 预算, 将对非援助减少7.7亿美元。该提案最终被美国国会驳回, 可见美国对发展援助和外交软实力的重视。USAID在美对非援助中发挥了最重要的作用。美国主要通过USAID对非洲国家提供不同形式的援助。USAID拥有独立的运行方针政策, 并根据援助目标, 确立了对非洲援助五个方面的主要内容:帮助解决非洲国家面临的贫困与饥饿问题;提升非洲的医疗卫生系统;支持非洲国家民主建设, 保障人权, 实现良治政府;增
10、强非洲抵御气候变化风险的能力;人道主义救助。USAID的主要工作方式是资助各国的政府或非政府组织和机构, 由它们代为执行具体工作。为保证援助预算实现最优的发展效果, USAID制定了严格的对外援助项目评估和资金监管制度, 包括信息披露、汇报和定期的项目审核等, 以实现项目和资金的高度透明。USAID近年来在非有影响力的项目包括非洲青年领袖计划、电力非洲计划、总统防治疟疾行动计划等。根据USAID年报, 2017年, USAID全球援助项目净成本为130.58亿美元, 较2016年增长5%;对非项目总额为22.18亿美元, 占比17%, 其中, 经济增长领域8.54亿美元, 健康卫生领域4.81
11、亿美元, 教育和社会服务领域4.14亿美元, 民主、人权和治理领域1.98亿美元, 和平安全领域0.72亿美元。(四) 反恐安全是特朗普政府对非合作的优先领域非洲在世界政治经济体系中处于边缘地位, 在美国外交版图上从未占据主要位置。尽管如此, 自冷战结束以来, 每任美国总统都留下了一定的非洲政策遗产, 包括克林顿执政时期的非洲增长与机遇法, 小布什的防治艾滋病紧急救援计划, 奥巴马首创的美非峰会、电力非洲计划等。特朗普政府尚未出台明确的对非战略, 一些政界人士甚至认为, 美国在朝着错误的方向前进, 提醒特朗普真正重视非洲的经济和战略重要性。特朗普的“美国优先”立场, 他关于移民等问题的表述,
12、从长期来看不仅不利于美非经贸合作, 而且会削弱美国在非洲的影响力, 破坏美非关系。实际上, 特朗普上台伊始, 就得罪了非洲。2017年3月, 特朗普签署行政法令, 对来自六个国家的公民进入美国实行90天禁令。这六个国家主要位于中东和非洲。今年年初, 特朗普在一场内部移民政策会议上, 称非洲国家为“粪坑国家” (shithole) , 掀起外交风波。联合国54个非洲成员一致要求他收回不当言论, 并为此道歉。去年9月在联合国的讲话中, 特朗普第一次提及非洲, 称非洲大陆有潜力成为可行的经济伙伴。美国在非安全上发挥着重要作用。从特朗普政府的总体战略谋划、涉非话语表态以及前国务卿蒂勒森的访非行程来看,
13、 美非关系不确定性增大, 但反恐和安全合作仍是美对非政策的核心。2017年10月, 美国陆军特种部队与尼日尔部队联合巡逻时遭遇伏击, 3名美国士兵丧生, 2名美国士兵受伤。反恐形势恶化。今年3月蒂勒森开启了非洲之行, 他是特朗普政府访问非洲的最高级别官员, 此前只有国防部长马蒂斯到访过美国驻吉布提的军事基地。蒂勒森访非的计划行程是埃塞俄比亚、肯尼亚、吉布提、乍得和尼日利亚五国。这五个国家都是美国在非洲开展反恐行动的重要依托, 也是美对非援助的主要受援国。其中, 埃塞俄比亚、肯尼亚是美国打击索马里青年党的重要伙伴;吉布提是美国在非洲唯一永久性军事基地的所在地;尼日利亚、乍得则在打击博科圣地、乍得
14、湖地区恐怖主义势力方面发挥着重要作用。蒂勒森访非虽然也谈及了经贸、人权、民主治理等议题, 但这些议题都处于次要位置, 核心是反恐和安全。三、中非合作面临的机遇和挑战尽管非洲未在美国外交中占据重要地位, 特朗普政府也尚未出台明确的对非战略, 但是美国却对中非关系走近持警惕态度。在此背景下, 中非合作机遇和挑战并存。(一) 美国等西方国家对中国进入非洲既有猜疑又有合作需求以美国为首的西方大国担心中非走近可能削弱西方国家在非洲的影响力, 认为中国是战略竞争对手, 担心非洲国家“向东看”。2018年6月18日, 美国国务卿蓬佩奥表示, 美国将在非洲发力, 驱除中国在非洲的影响力, 让非洲采用美国的经济
15、发展方式和政治模式。与此同时, 金融危机削弱了美对非合作的融资能力, 对与中国合作有强烈需求。中国在资金和合作模式创新上有优势, 中国在非洲的成功推动了西方对非合作的转型。加强与中国的合作, 搭乘中非关系快速发展的便车是当前西方国家的一个重要选择。布鲁金斯学会等美国智库曾多次建议, 中美在与非洲的合作上虽有竞争, 但对话的空间更大, 包括安全、贸易、投资和资源能源开发等多个领域。实际上, 中、美在非开展第三方市场合作大有可为。美国作为现行最大经济体, 拥有完整的产业体系和层级, 在信息技术、航空航天、生物制药、能源产业、金融业等众多领域处于世界领先水平。同时美国拥有众多跨国公司, 在全球范围内进行业务扩张, 具有丰富的国际贸易和投资经验。中美互为彼此最大的贸易伙伴, 经济交流密切, 企业之间依存度高, 可以在以下领域拓展非洲第三方市场:一是可再生能源。美国是全球重要的可再生能源生产国, 凭其丰富的资源储备和较高的技术水平, 在风能、太阳能、地热、生物质能等方面发展迅速。非洲大陆光照时间充足, 风力资源丰富, 开发风电新能源的自然条件极为优越。与美在可再生能源领域合作
