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1、美国地方债务管理指标体系及其借鉴2014年10月8日，国务院发布了关于深化预算管理制度改革的决定，提出要建立地方债务风险预警机制，把地方债务纳入各级政府的政绩考核中。美国在州和市县债务融资和风险管理指标体系设计方面积累了丰富经验，取得了较好成效，值得我国借鉴。 一、美国州政府债务管理的指标体系美国作为联邦制国家，各州政府都有相对独立的债务融资和发行制度，但是联邦政府和信用评级公司仍然通过较为统一的指标体系，对美国各州的债务负担、风险水平进行科学评价。（一）债务负担狭义上的州政府债务是指州政府发行一般责任债券，发行这类债券的州政府承诺将征收足够的税收，按时并全部偿还债务本息。广义上州政府债务除此
2、以外，还包括州政府主要部门和机构发行的类似债券的票据。一般而言，联邦政府、州政府和评级机构倾向于使用“由税收支持的净债务”来评估各州的债务承受能力，包括州政府的税收和其他经营性资源担保的债务。美国各州和评级机构通过一些比率指标对州政府的债务与可用于偿还债务的资源进行比较，其中债务本息占总收入比率是美国州政府使用最广泛的债务承受能力指标，其次是人均债务占个人收入总额比率、债务占应税财产价值百分比等指标。（二）债务承受能力一般而言，评估州政府的债务承受能力有两种方法，一是债务上限法，二是基准化法。前一种方法将一州的债务负担与预先设定的债务临界值进行比较，后一种方法将一州的债务负担与某一基准值比较。
3、1、债务上限法采用债务上限法的州将新发行债券规模或债务余额予以锁定，或者采用债务负担比率的指标，规定州债务本息不能超过其总收入的一定比率。一般债务上限是以州宪法或法令形式公布的，或者是由各州债务承受能力委员会、州司库或其他负责监督州债务使用的州政府机构，通过制定不具法律约束的指导原则的方式予以明确。债务上限法从两方面增强了州政府承受债务的潜在能力：第一，它直接限定了一州的债务上限水平;第二，它通过市场化的评级机构评估，提高各州信用评级，从而降低借款成本，间接提高债务承受力。美国州政府对债务负担比率设定不同债务上限。从表1可看出，大多数州以债务占个人收入比率表示的债务上限在2.5%到 6%之间不
4、等，该比率在这一区间范围的评分为“中”和“中高”。与债务占个人收入比率指标相比，以债务本息占总支出比率表示的债务上限在各州差异较大，最低为5%，最高则达18.5%，但大部分州设定的上限均在5%到8%之间，评分同样为“中”或“中高”。同样，债务占州生产总值比率以及10年内债务分期偿还比率，也是债务上限评估的两个重要指标。与这种单一债务上限相比，有些州设定债务上限的区间变动范围，其他一些州则对债务上限设定一个目标值，同时再附加一个较高的上限值。这样的债务上限结构，使州政府在一定的财政约束范围内可针对资本项目需要做出适当调整。2、基准化法基准化法是州政府将其债务负担与某一基准值作比较，即与美国各州的
5、平均值或中位数比较，或与一些具同等地位的州比较。通过这种债务负担的跨州比较，可以减少对债务承受能力判断的任意性。基准化法的比较结果，很大程度上反映了一州债务承受能力和经济竞争力。基准水平法通常依赖于评级公司或人口普查局的标准化债务统计数据，以避免各州在债务匡算标准的不一致。然而，跨州的债务承受能力的比较也可能存在误差，其原因是：一是各州之间在州和更下一级地方政府的责任分工方面可能存在显著差异，债务集中度较高的州，其州一级的债务水平通常较高;二是各州在基础设施的需求或偏好的差异，也会影响到各州的债务负担。通常，以牺牲公路、供水、供电系统或其他基础设施质量为代价的相对较低债务负担水平，反而会影响该
6、州的经济竞争力。当然，一些州政府会结合使用债务上限法和基准化法，它们在确定未来某一年份的债务限额时，通常会运用基准水平获得的信息作为参考。例如美国佛蒙特州所采用的两个债务上限就是根据全美信用评级为AAA的各州的债务负担平均数和中位值分别设定的，并且每年予以更新。二、美国州以下地方政府债务管理的经验（一）美国州以下地方政府财政收入自主性较高美国州以下包括市县两级政府，其中市级政府在各州又采取不同的管辖形式，如市、镇、区和乡政府。截至2012年底，美国除州政府以外的各级地方政府合计达89055个。与其他国家相比，美国州以下地方政府具有较大的财政自主权，各级地方政府都可征收某种税收和其他费用。其中，
7、美国州政府的税收主要依靠个人所得税和销售税（2011年二者合计占其税收收入82.5%），而州以下地方政府财政收入主要来源于财产税（2011年占其全部税收收入的74.2%）。2000年以来，美国州以下地方政府自有收入占其一般收入的比例始终在60%左右，如果将州政府提供给地方教育资金从地方一般收入中扣除，该比例则增至80%，这保证了地方财政收入的稳定性。相反，联邦政府对州一级政府的转移支付占其一般收入接近1/3，而州以下地方政府直接从联邦政府获得的转移支付仅占其收入4%。各类数据表明，大多数美国州以下地方政府都依靠自有收入为其各种公共服务项目提供资金。（二）州以下地方政府的债务负担和债务承受能力市
8、场化的评级机构对地方政府一般债务和或有负债采取以下两种综合评价方法：一是债务本息占地方政府总开支百分比，该指标主要用于衡量地方政府每年固定债务成本;二是净直接债务占地方政府总收入百分比，该指标旨在衡量总债务负担对地方政府收入状况的影响。如表2所示，若某县级政府债务本息占该县政府开支总额10%，净直接债务占总收入100%，根据标准普尔评分标准，它的债务和或有负债的初步评分结果为4（弱）。此外，标准普尔还制定了一些量化标准可对以上的初?i评分进行调整，以得出关于地方政府债务和或有负债的最终评分结果。例如，凡是净债务占其市场价值百分比低于3%，或是债务本息偿还比例10年内超过65%。每项均上调1分;
9、凡是利率风险有可能导致每年债务的还本付息额增加至少20%，或者净债务占其市场价值百分比超过10%的，每项均下调1分。 三、对我国地方政府债务管理的政策建议（一）发行市政债券，为地方城市基础设施建设融资目前中国城市基础设施的融资大多以地方政府融资平台为举债主体、以银行贷款为债权人。2014年5月，国务院提出要建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司的政府融资职能。然而，由于城市基础设施多由省级政府以下的市县政府承担，而目前地方债券仅限于省级政府发行，且仅用于没有收益的公益性事业发展。因此，建议允许那些负责承担城市基础设施的市县政府部门和公共机构直接发行市政建设债券，或者加大基
10、础设施地方融资平台的债券发行规模，替代原来的以银行贷款为主的融资方式。（二）将一般债务和或有债务同时作为地方政府债务承受能力评估范围债务承受能力评估首先应确定地方政府债务的涵盖范围。尽管美国关于地方政府债务承受能力的分析主要集中在由税收支持的净债务，不含或有债务，然而，从我国情况看，由地方政府主要部门或公共机构发行的类似债券的票据或银行贷款，都构成省和市县地方政府的或有债务。如果仅将地方债务狭义地理解为由税收支持的净债务，可能导致或有债务增长失控。从审计署的数据看，目前我国地方各级政府的或有债务在其债务总额中的占比已达近40%，其中省级政府的或有债务更高达65%以上。因此，在对我国地方债务承受
11、能力进行评估时，应把或有债务同时纳入地方总债务中，使得地方政府债务负担更具完整性和透明性，从而使债务决策更为理性。（三）选择多元化的债务负担指标，衡量地方政府短期和长期债务美国经验表明，债务本息占总收入的比率用来衡量其短期债务，债务余额占个人收入比率用来衡量长期债务负担。我国地方债务管理，应选择多元化的债务负担比率来评估债务承受能力。另外，由于各省和市县政府责任分工的明显差异，省级政府的债务负担也会有所不同，2013年6月末，凡是经济不发达的地区，省级债务在省各级政府债务总额中的占比较高，相反，经济发达的地区则市县政府的债务占比较高。以山西省为例，其省级负债占比全国最高，达63.88%，但下属
12、各级政府债务总额却低于全国大部分省份。因此，设定债务负担比率，还应考虑到这一因素。（四）科学设定债券发行限额和债务余额规模目前，中国对地方政府债券发行规模实行由中央政府统一进行限额控制，试点地区全年发行的债券总量及个量均不得超过国务院批准的当年发债规模限额。然而，在未来我国地方债务管理中，债务上限法和基准化法可同时作为我国地方债务限额的方法。随着地方债务管理制度的不断完善，可以将债券发行的限额、债务规模的控制与地方政府的债务承受能力挂起钩来，设计与当地政府债务负担比率相对应的债务上限或上限区间，定期地将债务负担与债务上限进行比较以测算其债务的吸收能力，并根据既定的债务上限对未来年份的新债发行和债务负担做出合理的规划。（黄志龙，中国国际经济交流中心副研究员）
