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1、第四章 行政问责制与责任型政府随着社会公共领域和私人领域的分化以及彼此之间界限的日益明朗，政府已成为公共领域中的基本构件和主导力量。在世界的风云变幻的格局中，各国政府面临着新的挑战，其中公民对政府缺乏信任的危机业已成为世界各国政府关注的焦点，因此“责任型政府”成为一个表达公众强烈政治诉求的强势术语。在现实的公共管理实践中，公共事务的日益繁多复杂，权力本身所具有的毒素加上个人私欲的膨胀往往导致公共权力的滥用和背离公益的轨道，为此，必须切实加强对行政权力的事后监督和责任追究，实现行政问责的程序化、制度化和法治化。从中国的情况来看，政府面对的是一个经历了改革开放30多年、处于高速全球化和市场化之中的
2、高复杂性和高风险性的社会，这里新的挑战和新的问题给予了政府新的压力和新的期待。2003年因“非典”引起并持续至今的对政府的“问责风暴”，为我国的责任政府建设与行政管理体制改革注入了新的推动力。完善行政问责制，推进责任型政府的建设成为中国民主政治发展和行政管理体制改革中的焦点之一。 下面我结构做了调整，您看看，我当时写的时候想的内容很多，如果觉得没必要谈及的，您可以适当删除、改动。一、行政问责制 1行政问责制的基本内涵 “问责”顾名思义就是追问责任。公共行政与政策国际百科百科全书对问责的概念定义如此界定，“问责(acco untability)是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方
3、有责任就其所设计的工作绩效向委托方作出回答。”现代意义上的“问责制”是西方民主政治的产物，其对象通常是掌握公权力的政府官员。在公共行政领域，最早对“行政问责”进行明确规范界定的是美国学者杰M谢菲尔茨。1985年，他在公共行政实用辞典一书中明确规范了行政问责(Administrative Accountability)的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问，承担责任”。在我国法律法规中没有统一的解释，中央的文件也没有界定这一概念。根据问责主体范围的不同，关于行政问责制的含义在理论和实践中的观点有以下三种：一种为行政问责主体是
4、社会公众。顾亮等认为，“所谓行政问责，是指公众对政府做出的行政行为进行质疑”。 顾亮、冯加严：后非典时期我国行政问责制的现实困境及对策研究，理论与改革2004年第3期，第83页。 程鹏认为，“行政问责制是在公民以及公民代表组织对政府的问责中，政府及其工作人员必须对其决策与行为的合法性与是否履行了应尽责任做出解释，如果没有履行其应尽责任，就要受到公众的批评，甚至是罢免的否定性后果的制度安排”。 程鹏：我国公民行政问责的缺失和对策研究从公民问责的理论根源和现实价值分析，陕西农业科学2009年第1期，第189页。杨中林认为行政问责是“社会公众对公共行政行为进行质疑。” 杨中林：论“行政问责制”的内涵
5、、动因及其完善，前沿2005年第8期，第208页。韩志明认为，“公民问责，就是指由公民个人依法启动国家的制度资源，对行政机关及其行政人员的行政活动进行质询和审查的社会活动”。 韩志明：公民问责：理论意义与制度设计，中州学刊2007年9月第5期，第15页。在实践中，分散的公众无法真正成为行政问责的主体，而且行政问责更不可能只依靠公众的力量，因此将行政问责的主体仅限于社会公众，是片面的。一种为行政问责主体是政府，即“同体问责”。韩剑琴认为，行政问责制是“指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度”。 韩剑琴
6、：建立责任政府的新探索行政问责制，探索与争鸣，2004年第8期，第20页。 周仲秋认为，行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。 周仲秋：长沙首推行政问责制:政策文本解读及其分析，理论探讨2004年第8期，刘奕岑探讨的也是“行政系统内推行的问责制”。 刘奕岑、何跃：问责制推行中的问题及对策建议，社会科学家2005年5月，第57页。此类观点认为行政问责主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究，将自律的政府视为实施行政问责的积极主体，忽视了来自政府部门之外的动力和压力，不符合现代民主政治理念有关权力监督与制约的基本原理，目前使用的比较少。一种为行政问责主体
7、多元化，即“同体问责”和“异体问责”相结合。刘厚金认为，行政问责的主体“不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。” 刘厚金：我国行政问责制的多维困境及其路径选择，学术论坛2005年第11期，第41页。余望成等认为行政问责制的基本涵义是“行政机关以及立法机关、司法机关、执政党、民主党派、人大代表等对因为疏忽或者不负责任而造成重大损失或者公共资源浪费的行政主体提出质疑并且追究其相关责任的制度”。 余望成、刘红南：行政问责制：由来、困惑与出路初探，湖南科技学院学报2005年6月第26卷第6期，第3435页。这种定义不
8、仅强调行政系统的“同体问责”，更加注重行政机关之外的“异体问责”。问责主体包括行政机关、司法机关、执政党、民主党派、人大代表、新闻媒体和公民等所有具有行政权力监督功能的主体。这种定义符合现代民主政治的要求，是一种被广泛承认并被普遍使用的行政问责制定义。我们基于对各位学者研究成果的借鉴，认为行政问责制是在现代民主政治条件下，行政问责主体按照法定的程序和规则，强制性地要求政府官员就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释、正当性辩护和接受失责惩罚的规范。它既是一个程序规范，也是一个实体。 第一，行政问责主体。这是由“谁”来问的问题。行政问责绝不是孤立的政府机构内部的上问下责，而是由权力机关、公民社会
9、、司法机关和政府机构内部几大部分组成。按照问责主体不同，可以将行政问责划分为政治问责（包括人大问责和党内问责），司法机关问责（法院主持行政诉讼）、政府机构内部问责（包括政府机构上级对下级的问责和审计、行政监察等独立机构的问责），社会问责（包括舆论问责和公民问责）。在实际的运行过程中，行政问责主体之间的关系是密不可分的，只有形成问责合力，才能真正发挥行政问责机制的成效。第二，行政问责客体。这是问“谁”的问题。基于行政权力在现代社会的特殊地位、公务员法的相关规定以及本文的研究，行政问责客体界定为拥有和执行行政权力的行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门
10、的领导。第三，行政问责的内容。这是问“什么”的问题。不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政作出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴；不仅对犯了法、有了错要追究，甚至连能力不足、有损“官体”形象的“小节”等方面也要问责。行政问责的内容就是行政权力是否依照法定职权、法定程序正确行使，是否体现社会公平正义，是否做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。” 胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，2
11、007年10月15日。第四，行政问责的程序。这是“如何”问的问题。行政问责的手段是在“问”的过程中包括问责启动、问责进行和问责救济等的程序、形式和制度。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素，正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。 周亚越：论我国行政问责制的法律缺失及其重构，中国行政管理2005年第2期，第67页。它能够使行政问责避免人为因素的影响，得以公正的执行。因此，行政问责要落到实处，规范的问责程序是不可少的。关键是如何建立健全行政问责的程序、法规体系。第五，行政问责结果处理。这是“怎么样”的问题。行政问责要落在一个“责”上。面对各种形式的问责，政府官员在做出必要的解释和
12、正当性的辩解之后，针对其失责行为，必须按照有权必有责、有责必承担的原则，承担起与其职权相应的责任。承担责任的主要方式有公开道歉、责令作出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分等。 周亚越：行政问责制的内涵及其意义，理论与改革2004年第4期，第42页。2行政问责制的特点第一，强制性。作为一种权力监督与制约的方式，行政问责制具有强制性，要求问责主体对问责对象拥有监督的支配权并具有权威性。如果政府官员违背了其份内的职责而损害了公共利益时，行政问责主体拥有强制制裁的权力和能力对其进行惩罚和制裁。第二，过程性。行政问责不应仅仅理解为对行政后果的责任追究，它应正
13、确划分对行政决策、行政执行和行政监督各个环节的问责。从时间维度上包括事前问责、事中问责和事后问责。这里要强调的是“事前”问责是指对政府部门的计划过程进行有效评估，要求相应官员作出回应性。“事中”问责是指对政府部门正在进行的行政行为进行有效评估。“事后”问责是指对已完成的政府项目和工作进行绩效评估的基础上就失责之处进行问责。第三，回应性。在现代民主政治条件下，行政权力置于权力所有者的监督之下。面对问责主体的询问、质疑等，政府官员必须就其正在做什么而作出让问责主体满意的回答。即一方处于质询状态时，另一方处于回应和接受制裁的状态。3行政问责制的基本原则第一、权责一致原则。行政问责制突出行政管理中行政
14、权力与行政责任一致的原则，这是行政管理活动的一个基本规律。行政责任是指国家行政机关在行政管理活动中应承担的义务及其后果，行政权力是指国家赋予行政机关履行义务和完成行政任务的权力。责任与权力必须是对等的、平衡的。如果有责无权，或行政权力过小，就会严重挫伤行政人员的工作积极性、主动性和创造性的发挥；反之，有权无责必然会造成滥用权力、以权谋私等官场陋习。这就是我们通常所强调的，“有权就有责，权责相统一，有多大的权就要负多大的责”。第二，平等原则。平等原则是“法律面前人人平等”的宪法原则的具体体现，基本含义是指对任何人和组织的违法行为，都平等地追究法律责任，不允许存在“法外特权”， 都必须依法对自己的
15、违法行为承担相应的法律责任。行政问责制平等原则要求对所有的问责主体都是平等的，政治问责、司法机关问责、政府机构内部问责、社会问责一样重要；对所有的问责客体都必须问责，不能因人而异。政府间存在着许多的不同层级，在问责时不能因为级别不同而存在不平等问题，强调责任客体平等，有责必究，坚决摒弃“礼不下庶人，刑不上大夫”的封建等级主义。第三、法定原则。法定原则是指国家行政机关及其工作人员所负责事项的内容以及采取的措施和法律依据、承担的法律后果等要用法定的形式固定下来。博登海默曾断言，“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须受到合理的限制。” 博登海默：法理学法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社
16、1999年版，第369一370页。行政问责制法定原则要求责任义务法定：不仅意味着政府及其行政人员“正确地做事”，即不做法律禁止的事，而且意味着政府“做正确的事”，促使社会变得更加美好，而不做有损社会的事情；问责依据法定：判定何种行政行为要被问责必须由法律明确规定；问责程序法定：由特定的问责主体在其法定权限内依照法定的条件和程序，针对行政违法或行政不当行为，追究其相应的法律责任。第四，公开原则。没有公开，公众的知情权不能得到有效保障，也就无法行使问责的权利。行使问责制公开原则要求公开行政信息，包括公开政府及行政人员各自的权力和职责的信息；公开行政问责所涉及的事由、方式等；公开质询、罢免、听证、调查等整个问责程序。4建立行政问责制的意义第一，行政问责制将对传统的“官本位”观念
