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1、行政许可法释义-行政许可的实施程序 审查与决定第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。【释义】 本条是对行政机关对申请予以审查的规定。行政机关受理申请以后，行政程序进入审查阶段。根据法律、法规的规定，行政机关对申请材料的审查，包括形式审查和实质性审查。1.形式审查所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材
2、料的真实性、合法性不作审查。例如，民办教育促进法第十八条规定：“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”根据这一规定，民办学校的登记机关，不需要对民办学校的设立是否符合条件作实质审查，即不需要对民办学校办学的资金来源是否真实、教师是否具备资格、场地和校舍是否符合国家的有关规定等进行审查，因为这些内容已经由民办学校的审批机关如教育行政部门或者劳动部门等进行过审查。民办学校登记，目的仅是确立其法人资格，因此，只要取得了审批机关颁发的办学许可证，登记机关就应当即时予以登记。由于形式审查不对申请材料的内容进行审查，因此，本法规定，对于能够当场
3、作出决定的，行政机关应当当场作出决定，以方便申请人，提高行政效率。2.实质审查所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。例如，食品卫生法规定，食品卫生监督机构对食品生产经营企业和食品摊贩的申请材料进行初审后，应在规定的期限内委派食品卫生监督员深入现场进行卫生审查，对不符合卫生要求的环节，提出意见，给予指导，待改正后再进行审查，直至符合国家规定的卫生要求。又如，液化气体铁路罐车(罐体)
4、运输许可证发证规则第七条规定：“在对液化气体铁路罐车办理审查发证或复审过程中，必要时可实地核查液化气体铁路罐车。”对于需要采取实地核查的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。行政机关工作人员在进行实地核查时，应当向当事人或其他有关人员出示执法身份证件，以表明自己正代表国家执行公务，否则当事人可以拒绝接受核查。例如，无公害农产品认证程序第九条规定：“申请材料符合要求的，但需要对产地进行现场检查的，中心应当在10个工作日内作出现场检查计划并组织有资质的检查员组成检查组，同时通知申请人并请申请人予以确认。检查组在检查计划规定的时间内完成现场检查工作。”要求行政机关派两名以上工作人员进行核查，主
5、要是为了保证核查工作的公正性。对于情况复杂的或者重大的行政许可，行政机关应当采取极为慎重的态度，行政机关的负责人应当集体讨论决定。情况复杂的或者重大的行政许可，一般是指涉及公共利益或者利害关系人的重大利益，对于这类行政许可，除适用一般审查程序，给申请人或利害关系人以陈述和申辩的机会，对符合听证条件的，应当按照听证程序举行听证。在作出行政许可决定前，行政机关的负责人应当集体讨论，对于审查过程中的情况进行深入分析、研究，再作出行政许可决定，从行政程序上最大限度地保障公民和组织的合法权益。第三十五条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意
6、见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。【释义】 本条是对行政许可需要先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的程序的规定。对于一些行政许可事项，法律、法规规定了先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的程序。对于一些重要的行政许可事项，需要由级别较高的行政机关作出最终决定;还有一些许可事项，由于需要有数量限制，需要较高级别甚至国家级的行政机关统筹考虑、合理布局。由于对这些行政许可的审查，都需要了解相关的实际情况，有的还需要进行实地核查，由级别较低的行政机关先进行初步审查，有利于了解情况，作出判断，因此法律、法规规定先经下级行政机关审查。例如，水生野生
7、动物保护实施条例规定：“(一)需要捕捉国家一级保护水生野生动物的，必须附具申请人所在地和捕捉地的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门签署的意见，向国务院渔业行政主管部门申请特许捕捉证;(二)需要在本省、自治区、直辖市捕捉国家二级保护水生野生动物的，必须附具申请人所在地的县级人民政府渔业行政主管部门签署的意见，向省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门申请特许捕捉证。”对于法律、法规规定应先经下级行政机关审查的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。下级行政机关的审查意见，只是初步的，供上级行政机关参考的，不是终局的行政决定。上级行政机关作
8、出的决定，才是正式的决定。申请人如果对行政许可决定不服，提出复议和诉讼，只能就上级行政机关作出的决定提出。下级行政机关应当将收到的全部申请材料直接报送上级行政机关，不能要求申请人再提交申请材料或由申请人向上级行政机关提交。作出许可决定的上级行政机关不得要求申请人重复提交已向下级行政机关提交过的申请材料，但上级行政机关如果认为申请人提交的材料还不足以证明其已经符合行政许可的条件，需要申请人进一步补充的材料，可以要求补充。第三十六条 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系
9、人的意见。【释义】 本法是对申请人、利害关系人陈述权和申辩权的规定。一、听取申请人、利害关系人陈述和申辩的意义行政许可的设定和实施，应当遵循公正原则。行政许可事项直接关系第三人重大利益的，利害关系人享有知情权，申请人、利害关系人享有陈述权和申辩权，正是公正原则的体现。首先，行政相对人享有知情权以及程序的参与权是行政程序公正的基本要求。行政机关在对行政许可申请进行审查的过程中，当发现行政许可事项直接关系第三人重大利益的，行政许可决定的作出会对第三人的利益产生影响，行政机关应当在合理的期限内，及时告知利害关系人，给予申请人、利害关系人充分表达自己意见并为自己辩解的机会，行使其知情权和陈述权。第二，
10、公正的程序要求程序参与人在程序中受到平等对待。行政机关在行政许可中应保持一种超然的态度和地位，不得对申请人和利害关系人任何一方存有偏见和歧视。行政许可的作用，不仅是行政机关对社会事务进行事前管理，同时也是依法解决许可申请人与利害关系人之间就公共物品的使用或分配的问题，防止利害关系人利益和公众利益受到许可申请人的侵犯，维护社会的平等和公平。当事人享有陈述权和驳斥不利于自己的证据的权利，行政机关必须充分听取他们的意见并予以认真考虑，这就有利于行政机关发现事实真相，作出公正的决定。当然，程序公正并不直接决定结果的公正，但程序公正同结果公正之间具有深刻的内在联系。公正程序尽管不能满足全体当事人的要求，
11、但公正程序具有疏导、容纳功能，使决定易为各方接受，从而使决定易于执行，因而也能体现提高行政效率的作用。二、听取申请人、利害关系人陈述和申辩与听证程序的区别听取申请人、利害关系人的陈述和申辩，与听证程序都是行政机关听取当事人的意见的程序，都是程序公正原则的体现。这两种制度的区别在于：第一，听取意见的时间不同。听取申请人、利害关系人的陈述和申辩的时间范围较大，行政机关在对行政许可申请进行初步审查后，直到作出行政许可决定前，行政机关只要发现行政许可直接关系第三人的利益，都应当及时告知申请人和利害关系人;在此期间内，申请人、利害关系人也都有权向行政机关进行陈述和申辩。除行政机关依职权主动举行的听证外，
12、听证程序是在行政机关对行政许可形成了审查意见，在作出行政许可决定前，告知申请人、利害关系人有听证的权利，申请人、利害关系人必须在被告知的5日内决定是否申请听证，否则即视为放弃听证权利。第二，听取意见的程序不同。听取陈述和申辩的主体是与审查行政许可申请的人员是同一的，听取的方式既可以是书面的，也可以是口头的，听取的程序也比较简单。听证程序与之相比则更为复杂和正式，听证一般应当公开举行，听证主持人必须是审查行政许可申请的工作人员以外的人员，申请人和利害关系人如认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避，听证不能仅为书面的，申请人和利害关系人应当有机会与行政许可机关当面对质，听证过程中
13、审查行政许可申请的工作人员必须提供审查意见、证据和理由，申请人和利害关系人可以进行质证。第三，听取意见的结果对行政许可决定的拘束力不同。听取申请人和利害关系人陈述和申辩，行政机关应当予以记录，但记录对于行政许可决定不具有绝对的拘束力，行政机关听取意见后，还可以自行调查取证，并据此作出许可决定。听证程序中，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，也就是说听证笔录对行政许可决定具有拘束力。第三十七条 行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外.应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。【释义】 本条是对行政机关必须在法定期限内作出行政许可决定的规定。行政机关对行政许可决定，
14、必须在法定期限内作出。行政许可是一种对社会进行管理的手段，行政机关对经济事务设定和实施行政许可，本质上是对市场机会资源的一种分配行为。对于行政相对人来说，政府对个人或者组织从事某种活动的申请作出准予或者不准予的决定，直接关系申请人的利益，许可本身为被许可人创造了一种“事实上的财产权”。正因为如此，行政许可决定何时作出，行政相对人何时能够获准从事其申请的活动，是他们极其关注的问题。在以往的行政审批中，一些行政机关力、事效率低下，对于审批事项的审查久拖不决，导致申请人无法开展经济活动，甚至影响他们的正常生活。个别工作人员以“拖”为手段，向当事人暗示索要财物，当事人为尽快取得许可，不得不经常“跑步钱
15、进”。有的时候，申请人虽然取得了行政许可，但由于时间拖得过长，市场的情况已经发生变化，行政许可的取得对其已经变得没有实质意义。对行政机关来说，一些客观上的情况，也妨碍其工作效率。如机构设置不合理，造成重复审批、多头审批;审查的流程设计不合理，等等。制定行政许可法的宗旨之一，就是要简化行政许可的程序、减少环节，方便群众，强化服务，如本法规定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理、统一送达，依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织
16、有关部门联合办理或集中办理等。此外，本法还规定了行政机关要积极推行电子政务，运用信息、网络等现代技术手段。除上述规定，规定期限制度，对于促进使行政机关提高管理水平和效率，保障行政相对人的权益具有重要作用。本法在下一节对作出行政许可的期限作出了具体规定。本条规定的“按照规定程序”，是指行政机关审查决定行政许可的工作程序，如哪些问题由主要领导或者主管领导决定，哪些问题需要请示报告，哪些问题需要由负责人集体讨论决定等等。行政机关可以本着行政首长负责制原则作出具体规定。第三十八条 申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。【释义】 本条是对行政机关作出准予行政许可决定的规定以及作出不予行政许可决定时说明理由义务的规定。一
