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1、第二章我國非營利組織的發展與研究概況,導 言,今日我國非營利組織所關切的議題、以及所提供的公共服務多有其一定的設定範圍，絕大部分視其組織規模與性質而定。而隨著發展階段的不同，我國非營利組織所成長的背景環境與支撐力量可能也有所不同，亦造就了不同性質與屬性的非營利組織，是故，瞭解我國非營利組織的發展實屬必要。 本章首先整理我國非營利組織的發展歷程；再從我國民法與人民團體法的規範，釐清我國非營利組織的定義與範疇；探討我國政府部門對財團法人與社團法人行為規範，以及仍在草擬階段的非營利組織發展法草案，瞭解政府部門對於非營利組織的行為規範；整理歸納我國非營利組織研究的概況。,第一節我國非營利組織發展的歷程
2、,我國對非營利組織的研究雖已累積一段時間，但相較於美國仍屬初期發展階段，故現今有關非營利組織之研究與理論仍多以美國作為基礎與借鏡。以下先介紹說明美國非營利組織的發展歷程，再聚焦於我國非營利組織發展的歷程。,民眾互助階段（清教徒時期至二十世紀初）,美國建國初期，當時的政府無力提供民眾所需的福利與保護，而個人與家庭也力有未及，因此發展出鄰居互助的組織。例如農忙時鄰居互相協助，解決彼此問題的組織模式等。,慈善贊助階段（二十世紀初至一九三年代）,在此階段，社會財富集中於富有的家族企業主，而富有的家族企業照顧員工及回饋社會，並將盈餘投入公益事業及文化事業等活動，減少貧富差距產生的衝突，例如遇荒年時大戶開
3、倉放糧救濟貧民。,民眾權利階段（一九四至一九六年代）,在經濟大恐慌和世界大戰的雙重打擊之下，社會景氣蕭條，政府極力重新建設，人民因權益意識覺醒，要求政府保障其權利，各種社會服務及民權組織紛紛成立，政府為了顧及社會整體利益，開始協助地方組織的成立，推動各項社會重建工作。,競爭市場階段（一九六年代迄今）,當今非營利組織的發展已進入到數量類型眾多且多元，百家爭鳴的階段，但在政府補助減少、營利部門也加入服務供給的競爭交相威脅之下，非營利組織面對的是競爭性市場，必須自找財源，開始以營利行為，作為增添資源的手段之一，並且重視組織內部和管理的健全性。,我 國,根據學者Salamon的分析，非營利組織興起的原
4、因可歸納為四大危機與二大革命的出現，而我國非營利組織的興起或多或少也有受到這些因素之影響。 在此根據我國學者與文獻整理分析，將我國非營利組織發展歷程整理成以下幾個階段：,慈善濟貧時期（一九五年代末）,指由鄉紳、家族或宗教寺廟集結而成的慈善濟貧模式。臺灣有資料可考的早期基金會，首推清道光十三年成立的東勢義渡會。近代較著名的是四、五年代所成立的臺中縣私立漢雲慈善會與林熊徵學田基金會，其業務規模較小，活動範圍僅限於鄉里的慈善服務，與現代基金會型態的差距很大。,國際援助時期（一九六至一九七年代）,此階段有許多非營利組織都是由國際組織給予經濟協助而成立的。基本上，這一階段所成立的非營利組織都屬於移植性、
5、無競爭性與俱樂部形式的組織，如紅十字會、世界展望會、兒童福利基金會等。另一類移植團體，它們是純俱樂部形式的組織形式，像青商會、扶輪社、獅子會等。由於這些組織都具國際性質，其成員大多只有少數的中產階級人士和上流社會的精英分子得以加入。,萌芽時期（一九七年代至解嚴）,一九七六年以前，臺灣純民間人士成立的基金會，其數目不到70家。到了八年代，由於經濟起飛，人民衣食無虞，開始深切地體會到社會狀況有改善的必要，而且許多新的社會問題政府也無法獨力解決，需要社會力量的協助。 根據統計，目前臺灣基金會中，有2/3-3/4是成立於八年代。代表性的組織有慈濟基金會、金車教育基金會、消基會、婦女新知基金會、伊甸基金
6、會、董氏基金會、勵馨基金會等，因此可以說八年代是臺灣非營利組織的萌芽期。,發展時期（解嚴之後迄今）,一九八七年解嚴後，人民權利意識日益覺醒，加上人民團體法、集會遊行法等法令的修訂，激勵民間組織相繼設立，許多非營利組織在此時成立，如主婦聯盟、人本教育基金會、新環境基金會等皆是在該年所成立。之後如安寧照護基金會、荒野保護協會、門諾基金會等皆陸續成立，其所關心的議題也變得十分多元。 爾後，受到九二一大地震的影響，許多民間團體積極投入救災的行為與發揮之動員力量，引起社會大眾高度的關注，故九二一之後，臺灣的非營利組織更是如雨後春筍般的蓬勃發展。,我 國,一九八七年的解嚴，可說是臺灣非營利組織發展重要的分
7、水嶺。此外，社會的多元發展，民眾需求日增，在公私部門之外，非營利組織肩負起主動提供服務、積極建設健全社會的責任，形成所謂的第三部門(the third sector)。 我國非營利組織已經從傳統的慈善事業活動，進而關懷某些社會議題；另外，在解嚴之後迄今的這段發展時期中，我國非營利組織的發展軌跡，也逐漸邁入了相當於上述美國非營利組織發展歷程四個階段當中的競爭市場階段。,第二節我國非營利組織之類型與範疇,我國非營利組織之分類,學者蕭新煌認為我國的非營利組織可概分成兩大類，一者為以會員為基礎的協會或社團組織；另一則是以基金組合，以此基金財富運用於公益慈善事業的基金會。若以我國民法的定位來說，前者係稱
8、為社團法人，後者稱之為財團法人。 觀察現行我國政府部門對於國內非營利組織之規範，其中又以民法與人民團體法為首，故以下介紹我國民法與人民團體法對我國非營利組織之定義與分類情形。,民 法,民法將法人分為公法人與私法人，公法人指涉有公權力的政府機關；私法人則包含營利與非營利機構或團體，私法人又可以分成社團法人與財團法人。 社團法人包括營利性社團法人以及非營利性社團法人。營利性社團法人如公司、商號；非營利性社團法人又可以分為中間性社團法人（如同鄉會、同學會）與公益社團法人。 財團法人則可以分成一般性財團法人，如基金會、特別財團法人，如依私立學校法設立的私立學校、依醫療法所設立的醫療機構，以及政府捐資成
9、立的財團法人，如海峽交流基金會，以及宗教法人。 若將非營利組織套用於法律之說法，其通常意指不以營利為目的的法人，類似民法第四十六條的公益法人。根據上述民法規範之內容，大致上可以整理我國非營利組織的分類體系成下圖2-1：,民 法,民法已將我國非營利組織的範疇描述出一個輪廓雛形，但有些如職業團體、中間法人、以及財團法人當中的特別財團法人，是否可以被納入成為非營利組織的一部分，仍有待商榷。另外，像是合作社、體育性、娛樂性、社交俱樂部、同鄉會、宗親會、祭祀公會等組織，多屬於一種會員參加體制的組織，且公共利益屬性並不強烈，是否能納入非營利組織的規範體制，也是必須加以考量的。 民法已將社團法人與財團法人加
10、以區分，但仍對非營利組織的定義與分類而言可能有所不足；原因在於，在我國的法律體系中，並沒有非營利組織或基金會等名詞概念，非營利組織或基金會的概念，大致上只能算是我國民法裡面對公益法人的規範。,人民團體法,一九九二年，由於人民團體法的制定，對人民組織社會團體、職業團體與政治團體作出了基本規範；依照人民團體法，人民團體可分為下列三種類型： 職業團體 社會團體 政治團體,職業團體,以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組織之團體。,社會團體,以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團
11、體。 又依內政部所訂社會團體許可立案作業規定，社會團體分類如下：學術文化團體、醫療衛生團體、宗教團體、體育團體、社會服務及慈善團體、國際團體、經濟業務團體、宗親會、同鄉會、同學校友會、其他公益團體。,政治團體,以共同民主政治為理念、協助形成國民的政治意志，並促進國民以政治參與為目的，由中華民國國民組成之團體，簡單來說，政治團體即現在所謂的政黨。,人民團體法,官有垣認為，以上三大類型團體，唯社會團體可以泛稱為非營利組織，職業團體與政治團體並不在非營利組織的範圍之內。 但事實上，無論是職業團體或社會團體均具有中介性與互助性的功能，其介於政府部門與民眾之間，一方面可將政府政策和作法傳達予社會大眾，另
12、一方面亦可將團體成員與民眾的想法和願望反映給政府部門，作為政府部門和民眾雙向溝通的橋樑。所以即便其不屬於非營利組織的範疇之內，對於協助政府部門參與各項服務，也是相當有所助益的。,我國非營利組織之分類,上述對我國非營利組織之定義與分類是依據法律面向來做區分，事實上，我國尚未如日本等其他先進國家設計出一套專屬於非營利組織的專法，導致我國非營利組織發展環境尚未能稱健全。 然而，如何讓非營利組織展現充沛的社會活力，並對社會公益作更多積極貢獻，有賴透過立法建構相關支持條件。,第三節我國非營利組織之發展現況,整體上而言，我國非營利組織大致上可以概括分成三大類，其中以財團法人（基金會）為我國非營利組織組成的
13、最大主體 財團法人（基金會） 社團法人 特別法人（私立學校、同鄉會等等） 本節即以財團法人（基金會）與社團法人為主體進行我國非營利組織之發展情形之介紹。其次，則整理介紹我國非營利組織之法制規範情形。,社團法人,根據內政部統計資料發現，臺灣地區全國性人民團體數中，社會團體的成長數量與速度較全國性政治團體與職業團體而言是最為快速的，從一九九七年至二七年，十年間成長速度近三倍；而職業團體與全國性政治團體成長幅度較小。 換言之，若依照團體類別區分，我國社會團體成長速度最快，職業團體次之，全國性政治團體最慢，各團體所占比例也是社會團體最多，職業團體次之，全國性政治團體最少。,1992-2007年臺灣地區
14、全國性人民團體數,社團法人,若根據前述官有垣對我國非營利組織的定義與範疇，僅將社會團體視為非營利組織，則根據內政部統計資料發現，我國全國性社會團體類型與數量，如表2-2所示，其中又以學術文化團體最多，社會服務及慈善團體次之，再來是經濟業務團體、體育團體、醫療衛生團體、宗教團體等。 由表2-2可知，我國全國性社會團體成長速度相當快速，其中社團法人類型的多元化，亦顯示著我國社團法人之發展已經邁入了另一個新紀元。,1992-2007年臺灣地區全國性社會團體類型與數量,財團法人,我國的財團法人多以基金會的名稱設立，但在實務的運作上除了不需要會員組織外，與社團法人並沒有太大的不同，我國絕大多數的財團法人
15、都不是資助型基金會，而是運作型基金會。 這也構成了我國獨特的非營利組織文化，其中又以企業或企業主捐助成立的基金會數量較多。根據基金會在臺灣結構與類型一書即清楚地勾勒出我國基金會的型態與特性。,財團法人,從設立宗旨與運作方式來分類，我國基金會約略分為下列五種類型： 以慈善救濟、社會福利為宗旨的慈善福利獎助基金會，如：伊甸基金會。 以宣傳、教育為主的文化教育基金會，此類基金會是近幾年增加最多的，如：洪健全教育文化基金會。 以學術研究、獎勵為主的學術研究獎勵基金會，如：肝病防治學術基金會。 以產業、為宗旨的財政經濟基金會，如：喜瑪拉雅研究發展基金會。 以政治、民意、國際交流等事務為宗旨之基金會，如：
16、海峽交流基金會。,財團法人,綜觀上述，無論是社團法人或者是財團法人的出現，皆已呈現多元化類型，意味著其提供服務的類型亦多樣化，和政府部門相較之下，非營利組織可以針對不同人口的需求即時作出回應。 另外，學者Douglas認為非營利組織由於能夠即時彈性的提供服務，而成為了重要的政治穩定器(stablizers)，這也是非營利組織超越個別市場的競爭優勢。,我國非營利組織法律制度規範情形,隨著非營利組織所扮演的角色之重要性與日俱增，政府對於非營利組織的行為規範，如稅法的各項租稅減免規定，以及組織設立、治理行為、責信要求等監督法則，對非營利組織的發展與功能發揮更是影響深遠。 另外，欲歸類非營利組織的性質，稅法以及組織規則的設計是一項較為容易辨識非營利組織性質的方式，所以下列分成非營利組織主管機關、非營利組織租稅減免優惠，以及非營利組織發展法草案三方面介紹之。,主管機關-社團法人,我國的社團法人的主管機關是指人民團體會務組織之主管機關，依人民團體法規定，在中央為內政部，直轄市為直轄市社會局，縣市為縣市政府。 目的事業主管機關按章程所訂宗旨任務涉及之目的事業之性質而定，應受
