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1、案例指导制度下地级市检察院的定位思考2010年7月30日，最高人民检察院公布了关于案例指导工作的规定(下简称规定)。案例指导制度再次成为理论界和实务界的一个关注热点。规定对案例指导制度的定义、指导案例范围、指导工作的机构和程序等等都作了比较详细的规定。规定规定了由高检院负责指导案例的审查、编选和发布，同时也肯定了地级市等基层检察院作为指导性案例的来源地位。那么，在这一制度下。地级市检察院又如何如何定位?地级市检察院在向上级报送案例之余能否有更大作为?是否也可以在辖区选编、发布案例?这些问题引起了笔者的关注。 一、案例指导制度的解读在我国推行的案例指导制度下，根据对规定的条文解读，“案例”一词获
2、得了新的意义：从内容上看，它不再局限于案情与判决结果的简单介绍，而要求有类似于“判例”概念中对法律、事实，尤其对两者关联性的阐释与分析。这种阐释与分析可以作为法律技术、方法或法律思维、理念产生超出个案的普遍效应。从其效力上看，一方面，“案例”一词仍不像“判例”一词具有那么强的造法指向；而另一方面，“案例”由原来仅具学理示范价值，转变为具有一定的“指导”效力检察官在法律规定不够清晰时，“可以”参照执行接受案例的“指导”，以对当前正在办理的案件做出更为恰当的法律适用。“案例指导”作为司法改革进程中的一种尝试，对于弥补成文法国家法律运作机制的不足，引导人们准确理解、运用和执行法律发挥着重要作用。在两
3、大法系中都不存在正式意义上的“案例指导制度”，但在我国的法学理论和实践中具有特定的意义。在我国使用“判例”称谓容易被误读，而称之为“案例指导制度”既可以避开因为各种原因造成的顾虑，又可以指明先前所作司法裁决或处理的指导作用，同时也为这一制度的发展留下了较为广阔的空间，具有一定的伸缩性。这在建立这一制度的初期是尤其重要的。从目前我国的法律框架看，“案例指导制度”是一个较为安全的提法，容易被决策者和普通公众接受。有的学者认为实行案例指导制度是一个折中的制度选择，它既表达了我们所要实行的是一种“案例”指导制度，而不是完全的“判例”制度，同时。也表明我们不同于过去，要将“案例”上升到能够“指导”以后检
4、察执法办案的地位，而不是过去的仅仅起到“参考”的作用。因此，案例指导制度是一种创新的制度。但我们不是推到重来，不是颠覆性的。当然。案例指导制度的关键不在名称。而是其内涵和实质。二、地级市市院在当前案例指导制度下的定位从规范意义上而言，尽管规定案例发布权限仅属于高检院，没有赋予省级院和基层院发布指导性案例的权限。但我们认为，必须重视地级市检察院在案例指导工作中的重要地位，地级市院应可以在本辖区建立案例指导制度，可以通过整理、汇编和发布参考性案例或研讨性案例。供辖区检察机关执法办案参考，以作为对高检院案例指导制度的补充。因为，地级市检察院在我国检察机关体系中处于承上启下地位，大部分案件是地级市检察
5、院和其辖区的基层检察院所办理，案例资源及其丰富。地级市检察院可以为高检院遴选指导性案例提供资源，同时也通过典型案例的示范作用，引导辖区基层检察院对法律适用的理解和认识，总结和传承办案经验。当然。地级市院在辖区发布的案例的效力应该定位为“参考”作用，而不同于高检院发布案例的“指导”作用，而且地级市院在辖区发布的案例不能与高检院发布案例相冲突为前提。(一)省检察院、高检院的案例重要来源地级市检察院直接面对典型案例的大量素材，办理了大量的职务犯罪案件、批准(决定)逮捕与不批准(决定)逮捕、起诉与不起诉案件、刑事、民事、行政抗诉案件、国家赔偿案件、涉检申诉案件。除特殊规定外，这些案件均是都是由地级市和
6、辖区基层院办理，而最高司法机关直接办理的案件所占比例较小，高检院指导性案例的选送、推荐和征集有赖于各级检察机关共同完成。其次，在地级市检察院辖区内，有不少是新型、疑难的、具有较典型意义的案件。特别是在沿海发达地区，尤其是在广东、上海、浙江等地的地级市检察院经常遇到一些专业型、智能型案件，这些案件中，诸如公司犯罪、金融犯罪、知识产权犯罪、网络犯罪等新类型犯罪中产生许多新的法律适用疑难问题，也许这些案件会以情况交流、报告请示、提请抗诉等方式为省院所了解，但很多案件最终还是由地级市或辖区基层院来办理。这些新型、疑难的、具有较典型意义的案件就为上级院的案例收集提供了重要来源。(二)实施案例指导制度的主
7、要平台地级市院在日常办案工作中对统一适用法律要给予更多关注。作为进一步统一执法尺度的最佳方案，案例指导的作用得到发挥需要地级市院这个重要平台：作为对基层院具有领导职能的地级市院，案例指导也是实现其业务指导的有力手段。对基层检察官的开展专业培训。地级市院要通过案例的选编、发布，弥补当下法律教育的不足，通过案例对事实的分析、论述，法律原则和条文的援引、适用，法律理论的分析、解读，在具体的案例中示范检察官思维的过程。讲解如何理解与适用法律，及时公开、传播典型案件的判决方法和审判经验，示范性地指导基层检察官执法办案。地级市院也要针对本地区的典型案件、本市检察官执法办案中出现的疑难问题进行案例指导。解决
8、基层检察官的困惑。在解决疑难问题的同时推进纠纷的解决和检察官执法水平的提高。提高执法办案的司法效率。地级市院要及时对新案件，疑难、复杂案件进行指导，使检察官在遇到类似案件时能直接使用现有案例的论述形式、说理方法和法律适用方法，大力提高司法效率，对于沿海省市检察系统案多人少问题也有很好的缓解作用。三、体制下构建地级市院案例指导工作机制的路径选择作为在检察体系中承上启下的地级市检察院，在案例指导工作中也要积极发挥重要作用。一方面，要积极为上级院报送案例。另一方面，也要通过案例指导推进辖区内的执法统一，促进执法办案经验的传承和办案质量的全面提高。(一)建立“检察官业务科室案例评审委员会检委会”的案例
9、申报和审核程序案例由承办检察官申报，在填写案例申报及评审表后交业务科室审查，审查同意后向研究室报送，由研究室组织审核。并向案例评审委员会申报。案例评审委员会可以由市院分管的院领导担任主任，研究室负责人为副主任，由具有丰富审判经验、较高法学理论水平的检察官为成员，负责案例的初审工作。初审根据所报案例在证据分析、法律适用方面的典型、复杂、疑难性，是否为公众关注的热点案件，是否在正确适用法律的前提下获得突出的社会效果等实质要件，以及语言文字、案例格式等形式要件进行筛选。通过案例评审委员会初审的案例要及时送交检委会，由检委会根据法律、法规及相关司法解释等对案例评审委员会初评通过的案例是否可以作为指导性
10、案例进行最终确认。1，建立案例指导工作的常设工作机构。由研究室 作为案例指导工作的常设工作机构，研究室负责人担任案例评审委员会的副主任。研究室负责接受检察官申报和业务科室的推荐，组织案例的评审，通报评审情况，向省院报送案例以及案例的发布和交流等日常工作。2，辖区基层院的案子由基层院的检委会讨论后向市院研究室报送，经案例评审委员会初评后由审委会最终确认。3，深入分析，拓展思路。对于具有典型性、有争议的案件，可以组织检察机关主要业务部门人员以文字、辩论等方式对案件提出处理意见，从中发现分歧点，再吸收专家意见，统一认识，消除分歧，从而有助于提高检察官办案水平，树立案例研究观念。(二)建立生效案件筛选
11、挖掘机制1，规范案例筛选范围。高检院指导规定明确了指导性案例的范围包括检察机关办理的在认定事实、证据采信、运用法律和规范裁量权等方面具有普遍指导意义的案例，将指导重点放在容易发生执法偏差、群众反映强烈的案件上，也已经超出了单纯的法律适用的范围。我们认为，结合当地检察工作实际。从满足检察实践的需要来看，案例的选送范围可以包括以下：(1)办案指导类，包括反映检察机关在深入推进三项重点工作，强化法律监督与内部监督制约等方面的案例。该类案例侧重的不是个案的处理结果，而是其中体现出来的处理一类问题的程序原则、理念思想、思路方法等。(2)司法规则类。包括反映检察机关在履行职责过程中，指导事实认定、证据采信
12、、法律适用等方面的案例。该类案例侧重的是统一执法标准，规范裁量权，促进司法公正。2，建立年度精品案件报送机制。每年度要求辖区内所有业务科室检察官申报年度个人最满意的案件，经过“检察官业务科室案例评审委员会检委会”的基本申报流程报送评选。将精品案例的评选结果向社会公布，对精品案例的承办检察官予以表彰奖励。年度精品案例报送，作为精品案件的来源之一，强调精品案件的产生根植于日常办案质量的提高，需要检察官对一年所办案件进行回顾、总结，选择、比较，以评选促进步，以竞争促提高。激励检察官从承办的每一个案件做起，在制作优良合格“产品”的基础上力争出精品，提高自身的执法能力和水平。也促使检察官在相互交流、学习
13、中提高执法办案水平。3，建立案例的评选机制。各业务科室以及基层院在办案过程中，认为有关案件可以作为案例申报的，可以提交市院的案例评审委员会。如市院案例评审委员会审核后认为案例具有指导价值，可以作为案例申报的，应当及时将相关材料分送有关业务部门，业务部门可以组织相关承办人根据案例评审委员会的要求撰写案例。如案例具有典型性，但不适宜通报的，可撰写一般的案例分析，供办案人员学习参考：如案例存在较大争议，可组织专题研讨会深入研讨。(三)建立案例选送制度建立案例选送机制。向上级院报送案例是地级市院案例指导工作中的重要一环，也是当下学者和高检院在案例指导工作中最看重地级市院的内容。地级市院将案例指导工作内
14、化为自身的需要和制度，将案例指导工作作为提高案件质量、提升检察官执法水平和自身素质的机制后。能够抓好典型案例的培育和总结工作，激发检察官创精品案例、写精品案例的热情。具体工作上，可以由案例评审委员会在检委会审核同意的案例中筛选出在全省乃至全国范围内具有典型示范意义的案件，由案例评审委员会协同案例申报对申报案例进行修改润色后，交地级市院检委会讨论决定。由研究室负责向省检察院统一报送。(四)完善案例发布机制对于比较典型的案例，除了向上级机关申报以作为高检院指导案例的备选之外，地级市院也可以在辖区以一定形式发布，以作为执法办案之“参考”。我们认为。地级市院立足基层，针对自身情况，可以通过以下方式尝试
15、：(1)在检察机关内部局域网上发布，使本机关检察官更快捷地找到案例；(2)印成书面材料下发各部门，尤其是业务部门；(3)在一定积累基础上，形成案例书籍。从发布案例架构上，可分为批捕类、存疑不诉类、相对不诉类、起诉类；根据刑法分则罪状，针对多发或者争议大的犯罪类型，可以再分为抢劫类(包括转化型抢劫类等)、诈骗类(包括合同诈骗、贷款诈骗类等)、盗窃类、非法经营类、侵占类(包括贪污、职务侵占)、挪用类、渎职类等等。每个案件，基本上都要围绕刑事实体上的定罪量刑或者刑事程序上的证据认定和采信进行分类。(五)地级市院公布的案例的约束效力作为上级检察机关对下级检察机关执法办案活动的指引和导向。案例应具有“实
16、质上或事实上的拘束力”。高检院规定第15条规定：“指导性案例发布后，各级人民检察院在办理同类案件、处理同类问题时，可以参照执行。”确立了指导性案例在系统内的权威地位。同理。本市检察机关发布的案例同样应当具备区域内效力，本市各级检察机关均应一体遵行。此外，应当处理好两个方面的关系：一是与高检院指导案例的关系。一般不能出现与高检院发布案例相冲突的情形，但在实务操作中，由于主客观各种因素，出现市院发布的案例在先，而与高检院之后发布的指导性案例产生冲突或者不尽一致的情形时，也应当以高检院发布的指导性案例为准。二是与法院指导案例的关系。检察机关当与审判机关对具体案件的认识与处理存有不同意见时，应当积极协商，取得一致意见后，检、法两家对各自案例进行修缮，也可以共同发布。
