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1、国外农产品质量安全体系概况陈劲松中国农村经济杂志社常务副社长摘 要：完善的农产品质量安全体系由四个部分组成：法律法规体系、标准体系、管理体系和支持体系。本文介绍了国外（主要是发达国家）上述四个体系的内容、特点和运作方式，认为政府在建立和维护农产品质量安全体系上责任重大，农产品质量安全体系处于不断完善的过程之中，科技对建立和完善农产品质量安全体系起着重要的作用，农产品质量安全体系具有公开性和透明性的特点，农产品质量标准有国际化的趋势。关键词：国外 农产品质量安全 体系Abstract: A sound safety control system for agricultural products
2、 consists of four subsystems: laws and regulations, standards, management and support. This paper introduces the contents, features and operation modes of the above-mentioned subsystems of some foreign countries. The conclusions are: First, governments bear great responsibilities in establishing and
3、 maintaining safety control system; Second, safety control system has been improving continuously; Third, science and technology play an important role in establishing and improving safety control system; Fourth, safety control system features publicity and transparence; Fifth, quality standards tre
4、nd towards globalization. Key words: foreign countries; safety control for agricultural products; system一个完善的农产品质量安全体系基本上由四个部分构成：一是农产品质量安全法律法规体系，二是农产品质量标准体系，三是农产品质量安全管理体系，四是农产品质量安全支持体系。在农产品质量安全体系中，法律法规是基础，质量标准是依据，管理体系是主体，支持体系是保障。一、农产品质量安全法律法规体系（一）法律法规的分类与内容发达国家都有农产品质量安全方面的法律法规，而且这些法律法规涉及有关农产品质量安全的各个
5、方面，从而构成了健全的法律法规体系。这些法律法规可以从不同的角度加以分类。1从所涉及的生产环节的角度可以分为产前、产中和产后的法律法规，以及包括产前、产中、产后全方位的法律法规。之所以做这样的划分，是因为农业生产是一个复杂的过程。首先，在农业生产开始之前就需要准备好各种物质投入，而且这些物质投入越来越由专业化的生产来制造。另外，农业生产和环境也有密切的关系。其次，不但农业生产过程越分越细，而且随着农业的发展，农业生产越来越依靠各种物质投入和生产技术。再次，农产品从生产出来到消费者手里即从田头到餐桌要经过许多中间环节，而且随着经济的发展，农业的产业链条不断延长，也就是说，农业的产后环节越来越多。
6、可以说，从生产农产品的环境和各种物质投入一直到消费者得到农产品，其中任何一个环节出现问题都很可能导致农产品质量安全出现问题。（1）有关三个生产过程的法律法规。产前方面。这方面的法律法规主要是关于农业生产投入的。例如，加拿大制定了种子法、肥料法、饲料法、食品药物法和与这些法律配套以保证它们实施的相关条例。产中方面。这方面的法律法规主要是关于农业生产物质投入使用和生产规范的。例如，欧盟以“欧盟指令”的方式陆续发布农药残留的限量标准，仅从2001年4月到2001年7月一年多一点的时间内就增加茶叶的农药残留限量10项，修改残留限量6项，使欧盟对茶叶的农药残留限量达到108项。产后方面。这类法律法规主要
7、涉及农产品包装、标识、贸易等方面。例如，加拿大制定了消费者包装标签法和相应的消费者包装标签条例，它们规定，产品的标签有产品的通用名称、数量、生产厂家的名称和地点。（2）有关农业生产全过程的法律法规。这类法律法规最集中体现在生态农业方面。欧盟非常重视发展生态农业和农业的可持续发展，欧盟的前身欧共体制定了关于生态农业的条例。该条例虽然经过了多次修改，但其主要内容和多数条文保留至今。 2从其针对性的角度可以分为专门性的和一般性的法律法规。大部分国家制定有专门的食品安全方面的法律法规。例如，美国有联邦食品、药品、化妆品法和食品质量安全法，以至于针对性更强的联邦肉类检验法、禽类产品检验法、蛋类产品检验法
8、。但是，也有国家将食品质量安全的内容包含在一些相关的法律法规之中，并没有制定名称上含有“食品质量安全”或“食品卫生”字样的法律法规。例如，加拿大关于农产品质量安全的规定散见于各个有关的法律法规之中。3从其执行的角度可以分为强制性的法律法规和非强制性的规章。法律法规都是强制性的。但是，对于农产品质量安全方面一些带有超前性质、目前尚不具备制定法律法规的内容，有的国家制定了非强制性的规章。例如，澳大利亚就制定了农场新鲜食品安全指南、小规模遗传操作工作指南、大规模遗传操作工作指南、可能导致遗传工程体无意识释放的活动指南、遗传工程体有目的释放指南等。4从其与农产品质量安全的关系的角度可以分为直接的和间接
9、的法律法规。可以将含有农产品质量安全内容的法律法规归类为直接的法律法规。但是，在有些国家，有的法律法规虽然没有农产品质量安全方面的内容，却对有关农产品质量安全方面的法律法规的实行起着支撑性的作用，可以将这类法律法规归类为间接的法律法规。例如，在美国，与农产品质量安全有关的管理机构必须遵守行政管理程序法、联邦咨询委员会法、免费信息法。（二）法律法规的制定发达国家在法律法规的制定上都有严格的程序，强调公开性和透明性，强调公众的广泛参与，强调法律法规要有科学的依据。以美国为例，负责制定食品安全法规的联邦行政部门主要有：卫生与公共服务部的食品与药品管理局，农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局，环境
10、保护局。有关法规的制定和修订是在公开和透明的程序下进行的，不仅允许而且鼓励相关的行业、消费者和其它人员参与规章的制定、修订和颁布过程中。美国关于食品安全的法规是以科学为依据的，而具体的做法就是以危险性分析为基础。危险性分析是出于这样的理念，即对从农场到餐桌的各个环节需要进行多次干预，才能在降低食品所携带的病原体以及由食品所造成的致病事故方面取得真正的进展。（三）法律法规体系的特点1各国农产品质量安全的法律法规体系与各国的法制传统和现行的法律制度框架有关。例如，美国是法制程度很高的国家，因此，即使是制定农产品质量安全方面的法律法规本身也要遵守有关的法律法规；欧盟目前有关于农产品质量安全的法律20
11、多个，这些都是欧盟成员国制定各自国内法律法规的依据。2各国农产品质量安全的法律法规体系与各国农产品生产、消费和贸易的特点有关。一般而言，农业大国的农产品质量安全的法律法规制定得比较细致，内容比较丰富，特别是一些农产品进口国通过法律法规对进口农产品的质量安全提出明确的要求，例如美国、欧盟、日本。3农产品质量安全法律法规体系呈网状结构，最大限度地覆盖与农产品质量安全有关的各个角落，宁可有所交叉、重复，也不留“死角”。从各国的情况看，很难用一部单一的“农产品质量安全法”覆盖所有问题，而且有关的法律法规要相互衔接。4各国的农产品质量安全法律法规处于不断的修订、完善之中。随着农产品质量安全方面新问题的出
12、现以及人们对这些问题认识的不断深入，有关的法律法规也一直被修订。其中比较典型的是美国对农药使用法律的修订。此外，各国争相制定有关转基因农产品安全管理的法律法规，也是面对新形势采取的举措。二、农产品的质量标准体系（一）农产品质量标准的分类与内容应当说明的是，这里对农产品质量标准的分类是出于描述的需要，而且这种分类有时不是对某一部完整的标准而言的，而是对某一项具体的标准而言的。实际上，某一项标准往往可以归为不同的几个类别。 1按照执行的层次可以分为国家标准、行业标准和企业标准。例如，美国的农产品质量标准分为国家标准、行业标准和企业操作规范。其中，国家标准由农业部的食品安全检验局、农业市场局、粮食检
13、验包装储存管理局，卫生与公共服务部的食品与药品管理局，环境保护局，以及由联邦政府授权的其它机构共同制定。行业标准由民间团体制定。这些组织有美国谷物化学师协会、美国饲料工业协会等，它们制定的标准具有很大的权威性。行业标准是美国农产品质量标准的主体。企业操作规范由农场主或公司制定。2按照严格的程度可以分为强制性标准和非强制性标准。例如，澳大利亚的农产品标准就分为强制类标准和非强制类标准。强制类标准是通过法律法规的形式颁布、实施，生产经营者必须执行的标准。非强制类标准是由政府委托的部门或自律性的行业协会制定的，并普遍得到社会承认的技术和管理规范。3按照涉及的环节可以分为产前、产中和产后标准以及生产全
14、过程的标准。这里面既有单项的针对某一环节的标准，也有综合性的涉及多个环节的标准。（1）产前标准。一是农业投入的标准。加拿大对肥料的质量、包装、标签、运输和使用有全面的规定。二是农业环境标准。加拿大农业部于1993年着手建立农业环境指标体系，即衡量农业生产引起环境变化、环境风险的主要指标，目前有涉及农田环境管理、土壤质量、水质、温室效应气体排放、农业生态系统生物多样性和生产强度的六大类14个指标。（2）产中标准。这方面最常见的标准就是对食用农产品中化学物质残留量的限制。澳大利亚食品标准法规规定了各种农产品中所含农药兽药残留的最大容许限度，目前已对600种左右的农药和兽药规定了最大残留量。（3）产
15、后标准。一是农产品的包装和标识方面的标准。法国规定，所有商品的标签、说明书、广告传单、使用手册、保修单等都要强制性地使用法文，任何外国字或缩写都必须被法国或国际机构批准。对于加工食品，必须在食品包装的外包装上用法文印刷准确的产品说明书，内容包括厂商名称、包装者和卖主、原产国、数量、成分等，有添加剂也必须注明。农产食品必须列出组成产品的所有成分和原料。二是农产品贸易方面的标准。法国规定，出口牛肉到法国的企业必须经过欧盟认证；法国进口的蔬菜和水果的质量、检疫标准、储藏、运输条件都必须符合欧盟的有关标准。（4）生产全过程的标准。一是农产品标准。由于农产品是农业生产过程的最终结果，农产品的质量安全状况
16、最能反映其生产过程是否符合有关的标准。这样的标准集中体现为各国常见的通用性的食用农产品标准。例如，加拿大规定，食用农产品必须符合食品药品条例中食品健康和安全的要求，该要求主要涉及食品添加剂、营养成分标签和要求、食品微生物、射线辐射食品、化学残留物或其它食品污染等内容。二是生产技术规程。欧盟制定有生产技术规程，例如，肉制品、乳制品和禽蛋制品等的生产加工技术规程。三是生态农业和有机食品的质量标准。美国农业部于2001年公布了“有机食品”的正式定义，并对有机食品发放统一的许可证，有机食品上加盖有“美国农业部有机”字样的章，原来非正式或各州制定的有机标准也为全国统一的有机食品标准所替代。4按照应用的对象可以分为专用标准和非专用标准。欧盟农产品的专用标准是针对某一农产品的专用标准，如白菜标准、胡萝卜标准、洋葱标准和菜豆标
