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1、工商部门职位分类制度的思考摘要：职位分类制度是建立科学人事管理制度的重要条件。工商行政管理部门虽然在注册官制度方面进行了有益的探索，但就整体而言工商部门职位分类的科学化、专业化程度仍有待加强。本文认为应在组织人事部门和地方政府推进公务员职位分类的改革进程中，以工商行政管理职责为基础，充分吸收和借鉴品位分类优势，进一步构建科学的职位分类，积极搭建职务晋升和职级晋升的“双梯制”，切实拓展干部职业生涯的成长空间。 /2/view-13089533.htm关键词：工商行政管理职位分类职务与职级美国行政学家韦洛毕指出，“全部人事行政制度的基础和起点都是建筑在分类及标准之上的，有效的人事行政离不开科学的职
2、位分类”。由此可见，职位分类是公共部门人员分类管理中的一种典型制度。在现代人力资源管理中，职位分类更是发挥了基础性的作用。基于职位分类的重要性，作为市场监管和行政执法的工商部门也在实践中对职位分类制度进行了一些有益探索。2004年11月，企业注册官制度率先在上海试行，同时也启动了对工商行政管理系统行政执法类公务员的分类管理。一、职位分类概述所谓职位分类，是指在职位分析的基础上，依据工作性质、难易程度、权责轻重、工作环境和资格条件等，将职位分成具有若干相同特色的工作职位，并排列成等级有序的职位系列，以此作为人员选拔、考核、培训、职务升降及其应享受待遇的依据，职位分类首创于美国，来源于泰罗的科学管
3、理理论，现被广泛应用于现代公共部门人力资源管理中。与职位分类相对应的另一种人员分类制度是品位分类，即以人员的职务或等级高低为依据的人员分类管理制度。在品位分类制度下，官位是任职者的固有身份，工作职位变动后官位随人走。品位分类一般盛行于等级观念较浓的国家。相对于品位分类而言，职位分类的最大特点是“因事设人、事在人先”，它同时强调人员的专业能力，并实行等级与工作职位相联系，以岗定薪、同岗同酬，因而有利于精简机构，打破官本位，促进人才在专业领域内的发展(职位分类与品位分类的比较详见表1)。二、工商部门职位分类制度实践进程和存在问题(一)我国公务员分类制度的宏观发展1987年，党的十三大报告明确提出了
4、要建立国家公务员制度，其中使用了政务类和业务类分类的提法；1993年国务院发布的国家公务员暂行条例虽曾规定“国家行政机关实行职位分类制度”，但实际上并没有根据公务员职位的性质和特点实施分类；2006年实施的公务员法在吸收原有分类制度合理成分的基础上，重新设计了职位分类制度，丰富了职位分类的价值内涵。公务员法第三章第十四条规定：“国家实行公务员职位分类制度。”公务员职位依其性质、特点及管理需要的不同，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等。虽然我国公务员分类管理制度在逾越20多年的发展变化中不断细化和科学化，并学习吸收了一些西方国家的先进经验。但由于技术限制、起步晚和制度惯性的影响。在一定程
5、度上阻滞了分类管理改革的步伐，公务员职位分类的科学化、专业化程度都有待加强，相应的法律制度也有待进一步完善。(二)工商行政管理部门的局部探索路径一：上海注册官制度试点。上海市工商局是原人事部与国家工商总局在全国唯一的企业注册官制度试点单位。首批280名企业注册官于2004年11月4日在上海正式受聘上任，全部具备大专以上学历，由高到低依次分为一级注册官至七级注册官。上海市工商局企业注册官制度试点6年多来取得明显成效，工商行政管理队伍的专业化、职业化水平有了相应的提高，加快了办事效率，提升了窗口形象，同时又推进了干部队伍体制改革，为促进全国工商系统公务员分类管理提供了有益的探索经验。路径二：深圳行
6、政执法类分类改革。在2009年深圳市大部制改革中，原工商、质监、知识产权三个部门合并组建了深圳市市场监督管理局。2010年初，深圳市又探索试行了公务员分类管理制度改革，将公务员分为综合管理类、行政执法类、专业技术类，工商行政管理人员所归属的行政执法类被划分为7个职级，各个职级均为非领导职务，互相之间没有上下级隶属关系。此次改革后，行政执法类和专业技术类公务员的职级晋升将与个人年功积累和工作业绩以及专业技术任职资格条件建立联系。这意味着，此前公务员晋升空间小，基层公务员常常遭遇晋升“天花板”，以及“千军万马挤独木桥”的局面将被打破。需要指出的是，公务员法为包括工商行政管理部门在内的公务员分类管理
7、预留了法律空间，但是无论是上海或者深圳的试点，工商部门的职能配置、机构设置和人员编制均要严格按照编制管理部门核定的范围执行。上海和深圳的改革之所以能够有效开展，首先是原人事部、国家工商总局和地方党委政府给予了政策上的重视和支持。此外，在社会转轨的大背景下，各种制度的变更必然带有过渡性和渐进性，工商部门职务分类管理制度也必须在经历立项、试点、修正、完善后再逐步推开。(三)工商系统职位分类制度存在的主要问题一是单调的培养模式不能形成适合干部职业生涯发展特点的多样化职位分类。全国工商行政管理系统2011-2015年人才队伍建设规划明确提出“要率先培养造就一批专家型、复合型人才，率先培养补充一批紧缺人
8、才，充分发挥其引领支撑作用和对干部成才的激励带动作用”。但是基层工商在当前大一统的分类管理模式下，适用一套职务序列，实行一种管理办法，难以产生符合干部个性心理特征和共性职业需求的培养模式，不能给予优才专才相应的福利待遇，无从体现重要岗位的特殊性和稀缺性，不利于专业化人才的成长。一些基层工商部门中的领导人才、监管执法人才、基层实用人才、专门技术人才和综合管理人才或因待遇受限、职位受限而不能安心于本职工作，自然也无法吸引系统外的优秀人才资源。二是单一的职务分类使绩效考评较难客观公正地评价不同岗位干部的工作实绩。虽然当前工商部门有科学合理的多级考评机制，如实行量化考评法、定性分析法、系数考评法、加减
9、法、封顶保底法等。但由于基层工商单一被划分为行政执法类职位，工商系统内勤、执法、注册、法规等业务条线不同，使得绩效考评难以客观公正地评价不同岗位干部的工作绩效，优劣不同的工作表现和绩效区分可能得到了一样的收益，使得干部积极性受到挫伤。三是单纯的职务序列使得非领导职务不能起到干部晋升“第二跑道”的作用。现行的领导和非领导职务的划分，是一种没有职位区分的职务分类。不可否认，非领导职务的设置，在解决基层干部职务晋升、激发干部干事热情等方面起到一定作用。但由于非领导职务缺乏职位分类的基础，使得职务分类被限制于单一纵向晋升序列，难以真正发挥激励作用。一方面，非领导职数依据领导职数来确定，基层工商非领导职
10、数有限，越往下压职压级现象越严重；另一方面，非领导 职务“虚职化”现象严重，虽然非领导职务设置带有明显的品位分类痕迹，但在实际操作过程中，往往由领导职务转任或下一级领导职务晋升而来，“两条跑道”被合并成了“单独跑道”。三、优化工商行政管理系统职位分类制度的途径(一)职位分类原则1.统筹兼顾原则。该原则是把职位分类与品位分类有机结合起来，主张以职位分类为主，兼顾品位因素。主要体现在“人事结合，评聘结合，多重评价”上，即对职位分类不重视人的因素，仅仅根据职位的工作性质、繁简难易程度、责任大小来决定每一职位上任职人员的归级列等的做法加以改进。对职位进行评价时，除了对职位分类所强调的因素进行重点评价外
11、，也要对职位上的任职人员的品位因素如资历、经历、经验等进行评价，以两种评价的综合结果最后确定每一职位任职人员的归级列等。2.以权定岗原则。人员分类管理的类别应根据工商行政管理部门的具体工作性质、职责权限和执法需要设置。在职位调查及分析评价的基础上，应适当考虑现有在职人员情况。同时，应在人员分类过程中，明确职位的职责任务、工作权限、工作程序、工作标准与所需资格条件，制定具体职位说明书(资格书)，作为工商行政管理人员实行分类后聘任、考核、培训、奖惩等管理的依据。3.专业优先原则。指在对人员的分类过程中，首先考虑的应是其专业，根据专业定岗位。在工商行政管理工作中，有专门负责企业登记注册的，也有专门负
12、责经济案件监查的，有负责后勤的，还有负责政工等行政工作的，这些类别应自成序列，单独管理。4.最密切联系原则。该原则用于解决职责多元化的岗位或人员的归类问题。对于身兼数职即一人多岗的，应当以其最密切联系的岗位来归类。首先确定各岗位的类别，然后确定该工商干部的专业、专长、工作经验与各岗位联系最密切的因素，最后按照对专业技能的要求与各因素具有最密切联系(暂时无法由他人替代或替代明显不利)的岗位，确定该工商人员的归类。(二)具体构建步骤1.编制科学有效、权责清晰的职位说明书，夯实职位分类基础。职位说明书(也称职务说明书、岗位说明书)是通过职位描述的工作把直接的实践经验归纳总结上升为理论形式，使之成为指
13、导性的管理文件。职位说明书是进行科学职位分类的基础和关键。没有编制规范、权责清晰、划分科学的职位说明书就不可能有严谨合规的职位分类。编制职位说明书的主要任务应落实在基层，由县(区)一级工商部门具体负责实施，但由于该项工作涉及面广、专业性强，建议由省局相关部门编制出全省工商行政管理机关职位说明书索引，详细明确职位分类、职位名称、职位工作项目、职位职责、任职条件、工作绩效标准等项目及包含内容。在上述总的框架下，各地工商部门结合实际，编制职位说明书，再由干部对号入座，划分入席，从而解决长期以来困扰工商部门的“论资排辈，内拥外堵，能上不能下”等问题。2.根据工商部门不同岗位职责特点进行科学的职位分类。
14、对工商行政管理人员的职位分类应由工商行政管理的工作性质、内容和人员配置决定。工商行政管理部门作为行政执法部门，其工作人员属行政执法类公务员，纯粹执行性与现场强制性是其显著特征。笔者认为，可参照公务员法和依据岗位职责。将工商行政管理人员分为企业注册官、行政监查官和行政后勤人员三个系列。(1) 企业注册官，是指具备专业资格，经过考评和聘任，在工商行政管理机关注册登记岗位依法行使注册核准权的行政执法类公务员。根据企业注册登记的专业化特点，职责权限和工作难易程度，可设置若干登记职级，并按照登记机关层级，确定不同等级的结构化比例。企业注册官实行“分级管理、考聘分离”的原则，通过专门考试取得相应的任职资格
15、后，公开竞聘上岗。选聘注册官可按照行政许可法的要求进行工作流程再造，合理划分事权，做到权责统一，即综合考虑工作的难易程度、管辖范围和受聘人员的学历层次和能力水平，将“权限赋予到人，将责任明确到人，将考核落实到人”。(2)行政监查官，是指具备专业执法资格，经过考评和聘任，在工商行政管理机关行政执法岗位依法行使行政监查和行政执法权的行政执法类公务员。根据专业化特点、职责权限、执法要求和工作难易程度，可由高到低设置若干层次，行政监查官亦可结合省、市、区(县)三级能手考评(责任区监管能手、办案能手)和干部能力等级考评等，实行分级管理和考聘分离。(3)行政后勤人员，是处理围绕开展工商行政管理各项工作的需
16、要而从事财务、政工、监察、装备、信息技术等行政管理和工勤事务人员。按工作性质可分为服务性人员和技术性人员两类。对后勤人员，应按照国家统一规定的技术序列分等级，如政工师、经济师、会计师、统计师等，按照其相应等级规定其应享受职务待遇以及薪酬，鼓励专业人员向专业化、社会化方向发展。3.构建职务晋升和职级晋升“双梯制”，拓展干部职业发展空间。2006年实行的国家公务员法，通过创新级别设置，在职务晋升之外，已经为基层公务员开辟了一条职级晋升的“绿色通道”。通过构建一个以职务为横轴、以级别为纵轴的“坐标系”，从而明晰的辨识出不同公务员在科层组织中的位置。这种“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，能有效化解公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性的矛盾，在一定程度上缩小基层干部之间的待遇差别。但在实际应用中,由于基层工商部门的行政级别较低，限制了领导职务，也限
