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1、分税制十年：制度及其影响 周飞舟 原载中国社会科学2006年第6期p100-115摘要：分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异。其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化。在这种形势之下，地方政府开始积极从预算外、尤其是从土地征收中为自己聚集财力，城市化开始成为地方政府的新增长点。由此，分税制集权化的改革带来了一个意外后果，即形成了一种二元财政结构格局。关键词：中央地方关系；分税制；县乡财政；分权作者周飞舟，1968年生，北京大学社会学系副教授（北京100871）。1950年代，毛泽东在论十大关系一文中总结了对当时国计民生影响重大的十大关系.尽管
2、世易时移，其中仍有三大关系对时下国内经济社会的发展起着至关重要的作用。这三大关系是中央和地方的关系、东部和中西部的关系、政府和企业的关系，它们分别涉及政治构架、经济的平衡发展以及经济体制的转型和向市场经济的过渡问题，几乎涵盖了中国可持续发展的所有重要方面。这三个方面的关系表面上看来关联不大，事实上，这些关系的形成、走向都与政府的制度构架密切相关，财政制度便是其中的具有中心意义的一个面向。财政制度包含两个方面内容。一个方面是财，即政府内部对于税收以及其他公共性收入的分配和支出；另一方面是政，即政府在使用这些公共收入的时候，不但将其作为宏观经济的调控手段，而且它也是用来平衡收入在地区、居民间的分配
3、模式，更重要的它还是用来规范和控制政府官员的行为。在三大关系中，中央和地方关系的一个中心内容就是中央政府与地方政府的财政分配关系，即财权和事权的划分。现在政治经济学界流行的分权理论的主要内容便是财政分权。地区间的平衡关系也受到政府财政政策的巨大影响，这种影响除了来自中央与地方政府间的财政分配体制之外，还受到地区之间转移支付的影响。中国缺少地区间横向的转移支付，绝大部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移支付来实现地区间政府的支出平衡的。因此，区域间的关系和中央-地方关系密切地联系在一起。政府和企业的关系则主要受到财政制度内税收政策的影响，其中税种、税基和税率的制定、企业税收在不同级别政府间
4、的分配都会影响到政府对企业发展的态度和热情。所以，虽然三大关系中包含了远比财政制度更多的内容，但是财政制度无疑构成了我们理解中央和地方政府行为以及上述三大关系的锁钥。具体而言，财政制度包括税收、公共支出、转移支付以及决定政府间分配关系的财政体制，其中后者又是财政制度的中心内容。新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程，大致由解放初期中央对地方实现高度集权的财政统收统支制度到1980年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包干制度，又到90年代中期（1994年）实行了相对较为集权的分税制体制。财政体制的变迁与影响国计民生的诸大关系无不密切相关。分税制的施行至今已超过十年，而这十年是中国经济和社会以及
5、政府间关系变化比较激烈的十年。本文对以分税制为中心的财政制度及其影响作一个初步探索，重点讨论分税制对中央-地方关系的影响，并通过对地方政府行为的分析，讨论分税制对东-中西部关系以及政府-企业关系的影响。一、背景：分税制与中央-地方关系为什么要实行分税制改革？1990年代中期出版的一系列关于分税制改革的论著都是围绕着这个问题展开讨论的，其中王绍光先生的论著最具代表性。在分权的底线1一书中，他认为到90年代初期，财政分权让利政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致国家能力被严重削弱，已经超过了分权的底线.其他讨论也主要关注两个比重的下降问题，即财政收入在国内生产总值中的
6、比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。1979年第一个比重为28.4%，到1993年已经下降为12.6%；第二个比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%，中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立基金（分别是能源交通基金和预算调节基金）向地方政府借钱.这与80年代实行的财政体制改革有比较大的关系。俗称分灶吃饭的财政体制自1980年正式实施，其间经历了1985年和1988年两次变革，总的趋势是越来越分权。1988年实行的划分税种、核定收支、分级包干的财政包干体制，其主要精神就是包死上解基数、超收多留。同时，由于各省情况差别很大，中央政府对
7、全国37个下辖财政单位（包括各省、直辖市、自治区和一些计划单列市）共实行了六类不同的包干办法2，同时由于每一类的包干基数、分成比例、上解基数和递增指标都不相同，因此可以说中央对不同的下辖财政单位都有不同的包干办法，而且由于年度间的情况变动，中央与地方单位需要不停地就这些基数和指标进行谈判，以至于财政体制的繁琐复杂程度到了极点。财政包干制的另外一个特点是沿用了1949年以来传统的税收划分办法，按照企业的隶属关系划分企业所得税，按照属地征收的原则划分流转税，把工商企业税收与地方政府的财政收入紧紧地结合在一起。这在很大程度上刺激了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性3，同时由于乡镇企业隶属于地
8、方政府管辖，所以乡镇企业的税收不但几乎全部落入地方政府之手，而且乡镇企业更加倾向于将税收缩水、向地方政府交纳企业上缴利润作为后者可以更加自由支配、不受预算约束的预算外收入。这必然导致税收在GDP 中的比重下降，而且中央预算收入并不能随着地方政府财政收入的增加而增加，也导致第二个比重逐年下降。分税制改革力图改变这种状况。分税制的几项目标都是针对财政包干制带来的问题而设计的。其中最主要的有以下几点。第一，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，避免了无休止的谈判和讨价还价。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。诸税种中规模最大的一种企业增值税被划为共享税，其中中央占75%
9、，地方占25%.另外中央税还包括所有企业的消费税。通过这种划分，第二个比重迅速提高，中央和地方由倒四六变为正四六.此后十年间，一直保持在这个水平。第二，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税。同时，初步开始改变过去按企业隶属关系上缴税收的办法。按分税制的设计，所有企业的主体税种（主要是增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法进行分配。2002年开始的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央-地方共享税种。这些做法极大地影响了地方政府与企业的关系，它不但能够保证中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长，而且能够保证第一个比重财政收入在GDP 中的比重随着地方经济的
10、发展而不断提高。第三，实行税收返还和转移支付制度。为了保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局，分税制规定了税收返还办法。税收返还以1993年为基数，将原属地方支柱财源的两税（增值税和消费税）按实施分税制后地方净上划中央的数额（即增值税75%+消费税-中央下划收入），全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为税收返还基数。为调动地方协助组织中央收入的积极性，按各地区当年上划中央两税的平均增长率的10.3的系数，给予增量返还。在分税制运行两年后，中央财政又进一步推行过渡期转移支付办法.即中央财政从收入增量中拿出部分资金，选取对地方财政收支影响较为直接的客观性与政策性因素，并考虑各地的
11、收入努力程度，确定转移支付补助额，重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题，并适度向民族地区倾斜。税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配，一方面既要保证发达地区组织税收的积极性，另一方面则要将部分收入转移到不发达地区去，以实现财政制度的地区均等化目标。据此，我们看到分税制的目的是在力图改变和调整前述之三大关系，它使得中央财政在中央-地方关系中保持强劲的支配能力，使得国家财政收入能够随着工业化和企业繁荣的挺进而不断增长，使得地区间的财力逐渐趋向于均衡。分税制实施至今已然超过十年，从这十年的变化情况来看，其主要目标（主要是前两个目标）已经基本实现，但第三个目标却颇成问题，而且也产生了
12、一些意外后果。目前学界和政策研究界讨论最多的就是分税制对于目前基层县乡财政困难的影响，由于县乡财政与农民负担紧密联系在一起，所以分税制似乎间接对1990年代中期以来趋于严重的农民负担问题负有责任4.因为分税制只是对中央和省级财政的收入划分作了规定，而省以下的收入划分则由省政府决定，所以分税制造成的收入上收的效应就会在各级政府间层层传递，造成所谓的财权层层上收的效应5.目前流行一种这样的说法：中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘，可以在一定程度上反映出中央和地方的状况。其背后隐含的意思是，中央拿走了本来应该属于地方的财力，而使地方财政尤其是县乡财政陷入窘迫的
13、境地。这种说法实际上是将问题过分简化了：中央和地方的关系变成了一个简单的分配游戏，而忽略了中央力图作出的规范地方财政行为的努力。关于财政集权和分权的讨论是近十年来政治经济学领域的热点。世界上大部分国家，无论其财政体制是联邦制的还是单一制的，都在致力于财政分权的改革，可以说分权是一个世界性的大趋势。一般认为，分权会给予地方政府更多的自主性，从而提高整个经济和政治体系的运作效率，同时分权引发的竞争机制也有可能使得资源分配更加平均6.但与此同时，也有学者发现了不同（或相反）的证据。例如Davoodi 和Zou 认为分权和经济增长间没有显著关系，而De Mello则发现分权会导致地区间的财力分配更加不
14、平衡7.有些学者指出，分权也是有条件和有代价的。在不具备一些必要前提条件的情况下，财政分权不但不能提高效率，而且会带来一些意外后果。这些前提条件都与政府行为模式有关系，所以，最重要的并不在于分权还是集权，而在于政府行为。政府行为对于分权和集权来说，与其说是内生的，不如说是外生的，它是我们理解分权框架的前提而不是结果。在这些前提条件中，最重要的是官员行为问责制（Accountability）的不完备性以及由此带来的软预算约束问题（Soft Budget Problem ）。软预算约束是一个被普遍使用的概念8，在财政领域，软预算约束主要指下级政府的支出超过预算，而自己并不为其缺口负责，通常由上级政
15、府的事后追加补助（Bailout ）或者借债来填补。对于借债而言，下级政府相信自己没有或只有部分偿还责任，包袱最终还是由上级政府来背。软预算约束的存在，会鼓励下级政府超额支出或者支出预算不合理从而缺乏效率9.过度集权导致的低效率当然与软预算约束有关（参见科尔奈的经典分析），不但如此，只要软预算约束问题严重，分权的后果也不是效率而是腐败现象的增长10，而且也达不到有些分权研究者发现的资源均等化分配目标，反而会加剧不平等11.也就是说，政治领域并不像经济领域那样，靠私有化、分权化可以比较有效地遏制软预算约束。分权虽然会促进地方政府间的竞争，但是这些竞争并不一定会消除软预算约束。这些竞争可以表现为招
16、商引资，也可以表现为大搞形象工程，因为效率从来都不是衡量地方政府表现的首要指标。由此可见，笼统地讨论分权和集权的利弊对于我们理解中央和地方关系、东部和中西部关系以及政府和企业关系是远远不够的，真正的分析应该进入到政府行为层面。在后面的分析中，我们从中央和地方的关系入手，逐步深入到政府行为层面，随之展开分税制对三大关系的影响的讨论。二、中央和地方：分税制与地方财政缺口作为带有明显集权化倾向的改革，分税制的直接影响就是中央和地方的财力分配。那么，分税制对地方财政的影响到底如何？分税制到底要在多大程度上对基层财政的困难状况负责？初次分配我们先来观察分税制前后中央和地方财政收入和支出的变化情况。为了说明
