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1、湖北大学本科学年论文题 目 我国土地征收制度立法的完善 姓 名 洪若永 学 号 2011221112610060 专业年级 2011级工程管理 指导教师 姜虹 职 称 副教授 2014年 9 月 25 日【摘要】 土地征收制度是我国基本的土地法律制度之一,这项制度对于保障我国经济建设具有重要作用。随着我国改革开放和经济建设的不断深入，我国的城市化进程也在不断加快，但土地征收这项制度却在实施过程中暴露出许多弊端,在社会矛盾中表现突出，并愈演愈烈，引发诸多社会问题。为保证我国社会秩序的稳定以及城市化进程的顺利进行，土地征收制度急需进行改革和完善。【关键词】 土地征收；征收立法；征收程序；征收补偿标
2、准；征收法律责任一、我国土地征收制度概述（一）土地征收制度概念及其完善 土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的陕甘宁边区地权条例中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。我国宪法和土地管理法2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。2004年3
3、月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。同年8月28日，土地管理法也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。1虽然我国在立法上已经区分了“征收”和“征用”，但是在实际实施过程中却仍然将两者混淆，土地管理法和土地管理法条例在2004年都进行了修改，土地管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行
4、征用。”“建设项目施工和地质勘查可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，同时应支付临时使用土地补偿费。”而土地管理法条例规定：“国家依法征用的土地属国家所有。”由此可见，依照土地管理法和土地管理法条例，当时我国土地被征用以后，其所有权归国家，土地权属发生了变化，这违背了征用“原物未灭失就应当返还，不转移所有权”的初衷，使得征收和征用的区别就不那么明显了。2（二）土地征收制度完善的意义1.经济基础决定上层建筑，从我国的经济发展和社会影响角度来说，随着我国经济的迅速增长和城市建设规模的不断扩大，土地征收已经成为影响我国经济发展中的重要环节。近几年由于土地征收问题而导致的安全事件不断发生，对被征
5、收人的合法权益和社会的和谐稳定造成了很大的损害和影响。因此，保障被征收人的合法权益，减少因土地征收而造成的各类侵权和影响社会稳定的公共安全事件，建立起完善的土地征收制度，是我国经济市场的需要，是我国具体国情的要求。2.上层建筑巩固经济基础。只有在土地征收法律制度完善和健全的情况下，才能更好的指导和规范各种土地征收的行为，保证我国经济的稳定发展和城市化进程的顺利进行。完善我国土地征收制度，可以更大程度的发挥土地征收制度对我国土地征收行为的指导作用，规范土地征收的具体实施行为，巩固我国的经济发展成果，促进我国经济的快速增长。3.中共中央第十七次全国代表大会提出，政府应以人为本，要转变政府的执政理念
6、，变执政型政府为服务型政府。建立和完善土地征收制度，让政府的征收行为必须严格依照法律的规定进行，增强政府的服务意识，树立政府的责任感，使政府在公共征收中，规范好自己的征收行为，维护被征收人的合法权益，在开发征收中，调节好被征收人和开发商双方利益，保障双方的合法权利，这有利于提高政府的形象和信誉，同时也有利于提高政府的执政能力，增强政府的执政效率。二、我国土地征收制度方面的缺陷（一）土地征收制度不严密1.虽然我国物权法、土地管理法已经就关于土地征收方面，如征收标准及其补偿费用等作出了相关规定，但是这些法律对于土地征收的制度只是通过少数几个条款进行规定，并没有分别列章专门规定，形成一个独立的章节，
7、这难免会造成遗漏和不严密，况且这些规定都偏于理论化，在实际操作中难免会有些困难。2.土地征收所涉及的内容十分广泛，我国物权法、土地管理法并不能取代土地征收法本身。例如，从范围上看，国土资源部发布了划拨用地目录，主要包括12类：国家机关、人民团体、军事用地等9项，城市基础设施建设用地等7项，非赢利性邮政设施用地等5项，非赢利性教育设施用地等4项，公益性科研机构用地等2项，非赢利性体育、公共文化设施用地等7项，非赢利性医疗卫生设施用地等3项，非赢利性社会福利设施用地等7项，国家重点扶持的能源(包括石油、天然气、煤炭、电力)设施用地等34项，水利设施用地等10项，交通(包括铁路、公路、水路、民用机场
8、)设施用地等50项，监狱、劳教、戒毒等特种用地等3项，共141项，而法院、检察院所必需的司法用地则未列入。3因此就需要制定专门的土地征收法对权限、范围、条件和程序、征收标准，补偿标准以及农村集体土地以及城镇居民住房征收的差异标准等作严密而专门的规定。3.“具体单行法通过后需要配套法律法规，目前国务院正在修订国有土地上房屋征收条例。在征收法没有出来前，制订行政法规是必要的。”但是由于现在征收方面的情况非常复杂，马上制订法律，实践经验有待摸索，理论研究也需要深化，因此制定行政法规和实施细则能在土地征收单行法律出台前起到一定的作用，但是行政法规和实施细则并不能填补我国在土地征收制度方面的空白。（二）
9、土地征收标准不明确从物权法第四十二条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可以看出，无论是城镇土地还是农村土地的征收，都必须符合公共利益的这个标准。但是笔者认为公共利益这一标准过于抽象，并且一些政府和村委有片面强调城市设施建设的提高等政绩观，使得土地征收的标准变得不明确，甚至降低了公共利益的标准，使公共利益私化，从源头上导致土地征收的混乱，体现了土地征收制度的缺陷和不可行。（三）土地征收补偿标准不明确不统一,分配不合理,严重损害被征收人利益 我国的土地征收补偿标准虽然几经修改,但仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地
10、租差土地位置地区经济发展水平土地市场交易价格人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则降低土地配置效率延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平4 虽然对土地征收的补偿标准有一定的规定，但是我国各个地方的经济发展水平和生活标准的不一致，使得这些标准在实施遵守过程中有一定的难度，因此应当根据被
11、征收地的实际经济和生活水平、被征收地的面积等因素适当调整、明确补偿标准，确定补偿数额。（四）土地征收程序欠缺我国法律虽然对土地征收方面有一定的规定，但是对土地征收程序却是空白。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，被征收人处于弱势地位，双方地位上的不平等就容易导致征收的不合法，加之土地征收程序缺乏必要的监督和透明性，这就难免会形成腐败，加重土地征收的难度，因此必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运
12、动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。5根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。（五）土地征收方面的法律责任规定不明确我国现有的关于土地征收方面的法律规范，没有规定对土地征收所引起的法律责任应如何承担的问题。由于缺乏必要的承担土地征收法律责任的惩罚性规定，使得政府在进行征收行为的时候无所顾虑，对土地征收的自由裁量权随意扩大，使土地征收方面的正规程序得不到遵守和维护，土地需用地人不严格按照建设工程规划许可证的规定对征收土地进行施工建设，使土地征收没有达到其所应该达到的征收目的，导致土地征收进行不顺利，甚至
13、是失败。三、完善我国土地征收法律制度方面的建议（一）尽快制定专门的土地征收法，逐步建立严密的土地征收制度对于如何构建我国土地征收法律制度，目前学界有不同的观点。有的学者认为可考虑在修改土地管理法时增加一些条款以形成我国的土地征收法律制度；也有一些学者认为，应当单独立法，即制定中华人民共和国土地征收法。土地征收制度是我国经济立法上的一个空白，是我国改革开放经济建设和我国城市化进程的主要制度指导。制定土地征收法，建立土地征收制度是我国国内形势所要求的经济立法行为，它并不能以其他法律制度来替代。首先，土地征收法作为一部法律，应当保证它的权威性和严密性，因此应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定，对
14、土地征收实际操作中可能遇到的各种问题，如：程序、标准等各方面予以规定。同时，相关部门应制定一些法规规章和司法解释，既可对土地征收法进行一些补充，也可对一些特殊案件进行解决，实行具体问题具体分析。再配以土地征收法等相关法律和各方面土地征收的具体实施办法、规章、条例等，形成一个严密的法律制度，以保障土地征收的顺利进行。（二）明确具体、合理的土地征收标准，严格执行根据我国相关法律的规定，我国土地征收的标准是符合公共利益的需要，但是公共利益如何界定？中共十七届三中全会决定提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。客观来看，在遵循既要保障经济建设用地，又要维护被征地人的合法权益的原则下
15、，近期应严格控制征地面积，尽可能少征地，特别是农用地转为非农建设用地，到一定时候可先将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，待条件进一步成熟后，再将工业用地及各类开发区、园区等用地退出征地范围，最后过渡到真正按公共利益范围征地。因此，在商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地仍属于土地征收范围的现阶段，政府的征收行为应当坚持以人为本的思想，从公共利益及当地实际情况出发，制定合理的土地征收标准，政府还应该树立正确的、全面的政绩观，严禁将公共利益的标准模糊化、私立化。同时，对土地征收进行严格审查，对不需要征收的绝不放行，使征收有标准可循，对征收和征用的标准也要进行细化，严格规定分别适用征收和征用的标准和情形，禁止将征用的情况适用在征收上，从源头上保证土地征收的公平公正，促进土地征收的顺利进行。6因此，从这个意义上说，公共利益应该符合绝大多数人的利益，当绝大多数人利益和个别人利益发生冲突以后，我们还是要考虑绝大多数人的利益。公共利益的内容是不特定多数人的利益，就是不特定大多数人的利益，而不是具体的、某
