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1、 場次：1C-3以財產權及社群衝擊法分析土地使用管制及其變更蔡佳明 台灣大學建築與城鄉研究所碩士摘 要過去對土地使用分區管制（zoning）與相關制度的爭議相當多，但卻少有研究論及分區管制何以成為美國地方政府基本的土地使用管理工具，以及分區管制相關制度的變遷意義。本研究以財產權理論與交易成本的概念重新詮釋分區管制制度的演變，研究結果認為分區管制取代公害法的原因在於此一新財產權界定制度大幅降低交易成本。而義務性負擔、容積獎勵與容積移轉等衍伸制度的意義在於透過重新界定財產權以回應原有分區管制的問題，這些制度間的差異在於財產權界定方式的不同，制度變遷的方向決定於財產權價值的變動與財產權重新界定所需的
2、交易成本。本研究認為台灣分區管制所面臨的結構性問題在於缺乏良性的鑲嵌制度以降低交易成本，使得問題遲遲無法解決。為了評估分區或容積調整制度下各利益關係人的成本效益關係，本研究放棄以總體效率為評估標準的社會益本分析，另行採取以類會計帳的社群衝擊分析作為評估架構。為了提出更合宜的操作方法，以利益關係者的概念重新定義社群衝擊分析中社群的概念，並將財產權理論與交易成本的概念納入分析架構。分析結果指出不同類型交易成本關鍵性的影響社群行動，以及外在條件與制度參數決定了不同社群的財產權分配與其進入的門檻等意涵。關鍵字：分區管制、財產權、交易成本、社群衝擊分析、土地變更回饋、容積移轉、容積獎勵壹、緣起土地使用分
3、區管制（分區管制）是目前台灣與美國的地方政府最基本的土地使用管制制度。但分區管制的爭議不少，在法學上的問題主要是關於徵收補償的問題，就經濟學的觀點則較為關心分區管制的對土地使用效率的影響註1 徵收補償（taking）的課題，相關的討論可參見Fischel (1989)。1。分區管制在實務上的運作也命臨許多的挑戰，包括管制過於嚴苛造成的訴訟或者是管制過於寬鬆導致管制無效等問題。為回應這些問題，地方政府對於分區管制也不斷的加以修正，在1960年代之後可以看出兩種不同的演變趨勢，一是獎勵式的容積獎勵、容積移轉等方式，另一種是對相對義務負擔的增加，如強制捐、開發衝擊費等制度。台灣的分區管制起始於189
4、9年日據時期的市區改正，1937年開始實施的台灣都市計畫令則確立了各種分區的管制。1964年都市計畫法第一次修法，接收了許多台灣都市計畫令的遺產，並確立了台灣現行都市計畫的運作方式。1988年以政治危機的方式迫使多年的公共設施保留地問題受到正視，1996年的大法官第400號釋憲案使得未完全解決的公共設施問題更行嚴重，都市計畫的危機遲早再將以全國性的政治危機出現。容積獎勵、容積移轉、土地變更回饋在台灣已有實施經驗，但問題卻多如牛毛，不知如何解決。關於土地使用分區管制及相關法令的研究相當多註2 在1980年代的區域及都市經濟的相關期刊中，有不少討論土地使用管制制度的文章，Land Economic
5、s 在1990年還特別以專輯66(3)探討關於土地使用管制制度。2，國內對於單一制度的研究數量也不少註3 依分區管制、容積獎勵、容積移轉、土地變更回饋等制度分類，個別制度均至少有10篇以上的碩博士論文。3，但卻少有研究處理土地使用管制制度的演變，更罕見有國內外制度的比較。本研究一方面企圖以財產權及交易成本理論等事後詮釋的角度，重新檢討相關土地使用管制制度的問題、土地使用管制制度的演變，並且檢視台灣實施土地使用管制制度的問題及其原因。另一方面將提出社群衝擊分析法對土地使用管制制度變更提出事前的可行性評估。貳、財產權與交易成本理論過去解釋國外分區管制制度演進的文章，多半是透過對歷史上特定具影響力的
6、訴訟個案定獻所衍生的法令制度，或者透過公共選擇的角度描述現有居民對於外在條件改變下對新財政措施的選擇註4 最為典型的是由Frank & Judith(1988)所編輯的教科書The practice of Local Government Planning中對土地使用分區管制演變的敘述。4。如此的作法雖然提供了重要的分析內容，但卻缺乏一理論上的研究架構。而近年來新制度學派的崛起，著重於制度的角色與變遷的探討，其中財產權與交易成本理論扮演著解釋制度的變遷一個重要分析角度。從財產權與交易成本的角度探討分區管制制度的文章，像是Nelson(1980)與Fischel(1985)多半是著重於以交易成本
7、的觀點來探討分區管制制度現行問題與修正方向。其中，Nelson(1980)提出許多地方政府為減少大量官司訴訟的態度是分區管制普遍的原因之一，已有將分區管制與其前身公害法比較之意。財產權理論探討的重點在於理解各不同社群針對資源的特性與相關條件下，達成合作的契約模式，因為契約內容規範了人與人之間行為關係的規範，與資源分配與使用的權利，也就是人類合作交換的遊戲規則。而土地使用分區管制的出現與其後的分區與容積調整制度均是財產權制度的創新，為此本研究以財產權理論所提出的研究取向闡釋分區管制與容積調整制度的演變與台灣本土的經驗與問題。從表面上看，財產權似乎是人與物，或人與資源的所有權關係。實質上，財產權更
8、強調人與人之間的關係；分開的說，財產權指設一組人跟物的關係，但這一組關係也對別人發生作用，也就是說人與人之間共同遵守某項人與物的權利關係。財產權是一組人與人之間的契約關係，契約的內容是在相關條件下人對於物某種權利關係。例如上菜市場買菜，賣水果的小販擁有水果，而買水果的人身上有錢，完成買賣時，財產權相互交換，遊戲規則的首要就是遵守財產權的界定關係，而非偷搶或詐騙。不同的產權結構人與人之間的互動就會有所不同。私有產權與共有或公有產權制度最大的差異在於私有產權是排他性的權利，而共有的產權則允許共有人使用而對非共有人具有排他的權利，而公有則是不具排他性，也就是說在不同的產權結構下人與人間的行為規範也就
9、有所不同。唯有理解制度所規範的財產權內涵與特性，才能理解該項制度所面臨的問題。交易成本概念受到重視的原因，來自於著名的Coase定理，Coase(1960)年提出經由市場上的交易，永遠可能修改法律上對權利最初的配置，且若市場交易不需成本，以及權利的重新安排可提高產值時，則權利的重新安排必然永遠會發生。此一說法引起相當多的爭議與討論，其中許多的爭議集中於交易成本的概念上。已有相當多的研究者對交易成本的概念提出定義，在Coase(1937)將其定義為.利用價格機能的成本（cost of using the price mechanism），在Coase(1960)年的文章中有詳盡的說明：.在進行一
10、項市場交易時，人們必須尋找他願意與其進行交易的對象，並且通知交易的對象要與之進行交易的意願以及交易的條件；與交易對象討價還價，以達成協議並簽訂契約；檢驗交易的物品，以及確認對方是否遵守契約的規定等等，這些工作通常都需要很大的花費本研究引伸Demsetz(1967)的定義為交換所有權利所引致的成本，另一方面並引用張五常（1989）的定義，他將廣義交易成本分成兩類，一是制度運作（界定與維持財產權）的成本，另一是採用某個制度或者制度轉變時所要付出的成本。後者包括改變制度所需要付出的協商費用；如果磋商不成，還要包括用武力或及他手段所要付出的代價。因此，本研究將交易成本定義為界定（改變）財產權所投入的成
11、本，而導致財產權界定改變的制度創設或變革，其創設與執行的成本都算是交易成本的一環。相對於生產成本而言，以買賣房屋而言，在買賣之前房屋已經興建完成（預售屋除外），對對建商而言購買土地、興建、貸款等成本都算是生產成本，而廣告、銷售、締約，甚至是處理違約狀況都屬於交易成本。對於買房子的人，他們必須利用假日出門尋找適合的房子，研究與討論可能購買房子的特性，最後決定簽約等，這一連串的過程往往需要花費大量的時間、精力當然也會有金錢的花費，這些都屬於交易成本。買房子的人當然希望可以擁有一個讓他滿意的好房子，包括了夠多夠大的房間、坐在客廳可以看見令人身心舒暢的室外景觀、出門徒步十分鐘就可以取得日常生活所需的商
12、品與充滿綠意的公園，而開車二十分鐘可以到達市區等條件，也就是說他所購買（或希望擁有）是一組財產，評估與選擇具有這樣條件的房屋以及對眾多條件進行取捨，顯然是相當耗費心力與時間的一件事。財產權與交易成本理論提供了制度變遷的一些角度，包括了分析制度所規範之財產權的實質內涵其權利與義務、各項財產權間的相互關係與影響、界定或改變財產權時相對的交易成本之種類與歸宿等面向。參、分區管制下財產權的界定分區管制制度藉由重新界定財產權以排除外部性問題，而此一財產權界定的方式，將財產權區分為三個部分，包括了私人地主的發展權、由環境品質與公共設施、服務所組成的共有財產權及未界定的未來發展權。重要的是分區管制的實施隱含
13、同時決定這三組財產權與其相互關係，特別是確保私人發展權與共有財產權間的連結。一、私人地主的發展權分區管制將公害法中可能視為公害的因素提前於衝突發生前訂定，將不相容的分區隔離。而不相容的定義可能相當廣泛，包括不同使用活動間的相互干擾、不同居住密度與基地配置型態間的不協調，甚至是建物間的立面與顏色間的不協調，因此分區管制為了避免可能衝突的發生，依據住宅區、商業區與工業區等不同分區，規定每一宗土地的允許使用強度建蔽率、容積率、建築物高度等規定；基地細分與配置的規則前後院深度與最小基地面積等規定，以及規範分區內所允許使用的居住、商業與工業活動類型與規模。在分區管制制度對各宗土地的規定也就是對既有地主財
14、產權的界定，地主僅能在分區管制制度允許下對該宗土地進行處分、收益與轉讓的權利。超過分區管制制度規定的部分就不受到國家警察的保護，甚至會受到主動的干預。二、由環境品質與公共設施或服務組成的共有財產權一宗土地的價值不僅是由該宗土地的基地特性與法定權利所決定，同時也是由周圍的環境品質與公共設施服務水準所共同決定，反過來說一宗土地所有權人所擁有的不僅是單宗土地的財產權，同時與社區內的居民共同享有環境品質與公共設施服務水準所構成的共有財。分區管制藉由規範相容的土地使用類型與強度，使得地主遵守共同的規範放棄自身更高強度或他種使用的權利，避免對其它地主造成負面外部性影響，以換取其它地主遵守相同的限制，而如此
15、的共同規範創造出屬於公共財的環境品質。如住宅區內的使用限制以避免噪音干擾，高度限制以維持街道的日照，臨棟間距以保持住宅的採光、通風及私密性等。另一方面分區管制依據各使用分區的需求配置公共設施，如對應住宅區生活需求的公園、綠地、學校、下水道、消防、警政等設施，商業區主要的需求在於交通運輸方面如道路、停車場等。房價在某程度往往就明顯反映周圍公共設施服務的便利程度。三、未界定的未來發展權分區管制的出現，將地主原先擁有的財產權一分為二，一部份是屬於地主的法定允許使用內容與使用強度的財產權，另一部份則是目前法律所不允許的使用與更高強度的未來發展權。隨著人口成長及周圍環境的改變，原本分區管制劃設的發展權供
16、給可能無法滿足或配合市場上的需求，或說市場對該地區發展強度的需求超過目前法令的供給，此時外在的誘因結構則會促使既有的私人財產權擁有者爭取更高強度的未來發展權。肆、分區管制普及化的原因公害法是分區管制制度的前身，到了1930年代之後，分區管制制度已經成為美國地方政府主要的土地使用管制制度，過去的研究多半是以三項主要的法案與判決作為分區管制普及化的原因1916年紐約市出現的美國首部綜合分區管制規則、1921年美國商業部發佈第一版的州政府實行土地使用分區管制標準授權法案，以及1926年分區管制不違憲的重要判例註5 美國聯邦最高法院1926年對Village of Euclid v. Ambler Realty Co.一案
