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1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法民事诉讼中的诉答程序探究熊跃敏【摘要】作为审前准备程序的重要组成部分，诉答程序具有确定争点、防止诉讼突袭并开示事实与证据的功能。应将被告提交答辩状的行为定位于被告的权利。在我国，被告不按时提交答辩状的不宜采用英美法系“不应诉判决”的制度。考虑到被告提交答辩状，对充实审前准备程序，避免诉讼拖延具有重要意义，应从制定设计上鼓励被告按时提交答辩状。为了使当事人在诉讼的初期尽可能提出全部的攻击防御方法，并有助于
2、简化和限缩争点，民事诉讼法应进一步规范起诉状与答辩状的记载事项。近年来，基于程序公正与充实开庭审理的需要，民事审前准备程序的完善成为我国民事诉讼法学界研究的热点问题之一，而证据交换与举证时限制度的确立表明具有实质意义的审前准备程序已初步形成。民事审前准备程序专为争点与证据整理而设。综观两大法系各国，为使当事人与法院尽早了解案情并整理争点，在充分重视通过法院与双方当事人之间以口头方式的讨论与交流进行争点整理的同时，也对书面方式给予足够的关注。(注释：无论是英国新民事诉讼规则对案情声明的强调，还是日本新民事诉讼法对准备书状制度的改革，都体现了在诉讼的初期通过书状的交换尽早整理争点，以加快诉讼进程的
3、宗旨，德国更是以书状的交换作为争点整理的主要方法。)我国关于审前准备程序的改革实践多关注于通过法官与双方当事人之间共同进行的证据交换以实现整理争点与证据的功能。实际上，在缺乏英美法证据开示制度的背景下，如果不对诉讼初期阶段当事人之间诉状、答辩状等书状的交换予以完善，在当事人尚不能对案情作大致判断之时，将会直接影响证据交换的效果。在修改现行民事诉讼法，重构我国审前准备程序之际，诉答程序的建构当进入我们的视野。一、诉答程序的功能释义诉答程序是当事人通过起诉状、答辩状等书状的交换而明确主张的程序。诉答的称谓源于英国古老的普通法传统，曾经在英美法中发挥相当重要的作用。尽管大陆法系国家立法上没有诉答程序
4、的称谓，但就该程序的核心内容诉状与答辩状等书状的交换则跨越法系的不同而为各国民事诉讼程序所共有。当然，如果我们仅仅借用诉答程序的称谓来表达审前准备程序中的书状交换，各国书状交换的范围则存在很大的不同。例如美国诉答程序中的书状交换仅限于诉状与答辩状的交换;而在德国和日本，书状的范围还包括涉及双方当事人攻击防御方法的书面文件的交换。如果将美国的诉答程序定位于狭义的诉答程序，那么，德国与日本则可以划归广义的诉答程序。就诉答程序的功能而言，主要表现为如下几个方面：第一是确定争点。在民事诉讼中，通过诉状与答辩状的交换，除具有告知诉讼的最基本的功能外，最为重要的就是确定争点。例如，在英国，案情声明最重要的
5、功能在于促进法院和当事人识别并固定案件争点。1在美国，尽管1938年联邦民事诉讼规则将诉答程序原有的确定争点的功能让位于证据开示，但实务中，律师所提交的诉答书状往往能够做到尽量明确、详细地提示事实关系以便使法官因此得以尽早、详细地了解事实，以尽早确定争点。大陆法系国家传统上注重口头审理原则，诉答程序的作用并不突出。不过，在促进审理集中化的一系列改革中，德、日等国加强了对准备书状制度的改革，通过明确规定书状的记载内容使法院与当事人能尽早了解案情并整理争点。第二是防止诉讼突袭。诉讼突袭表现为一方当事人在开庭审理的过程中，提出新的主张与证据，使另一方当事人无法进行充分有效的攻击防御，而处于不利的诉讼
6、境地。“真实最可能发现在诉讼一方合理地了解另一方时，而不是在突袭中。”诉讼突袭显然是违背民事诉讼平等对抗理念的，因而，在原告提交起诉状后，要求被告提交答辩状，使双方当事人同时初步表明各自的观点、态度及所掌握的证据资料，从而构筑起防止诉讼突袭的第一道防线，为后续的审理奠定公正、高效的基础。在美国，双方当事人通过诉答程序一经确定了争点，以后的诉讼程序则始终受此制约，当事人在法庭上提出的事实主张及证据，都必须与此一致。3在德国，起诉状确定了争议的问题，此后只有经被告的同意，才能被修正或变更。第三是事实与证据的自主开示。诉状与答辩状的交换一定程度上具有事实与证据的早期白主开示功能。尤其在大陆法系国家中
7、，由于不存在英美法意义上的证据开示程序，为了使当事人与法院在诉讼的早期能够在更大范围内了解有关案件的信息，为当事人申请证据提供方向并尽早确定争点，往往要求在诉状与答辩状中详细记载案情，并尽可能添附相关的证据。这种详细记载案情与证据的书状交换使事实与证据为对方当事人与法院所了解，实质上类似于英美法中的自主开示。如日本民事诉讼规则规定，当事人应在书状中具体记载支持请求的事实与抗辩事实、重要的间接事实，明示证明相关事实的证据，同时提出重要书证的复印什，以谋求主张与证据的早期提出。6在德国，原告通常在其起诉状中对案件事实加以全面叙述，指出其诉讼请求所依据的法律规则，并为自己的法律主张引经据典。正是通过
8、书状的交换，使当事人与法院在诉讼的初期能够对案件形成大致的认识，为进一步整理争点与证据提供了基础。二、被告不答辩的后果透视在我国的审判实务中，被告不按期提交答辩状的行为比较普遍，据统计，被告按期提交答辩状不到全部案件的10%。在传统的审判方式下，由于法院主导诉讼，开庭审理前法院可以主动调查收集证据，查明案件事实，而不受当事人主张的限制，答辩状仅仅视为发现案情的手段，是否按期提出无关紧要，因此现行民事诉讼法第113条规定，被告不提出答辩状的，不影响人民法院的审理。然而，随着法院职权的弱化与对当事人举证责任的强调，加之诉讼效率的需要，被告不按时提出答辩状使原告不能了解被告对原告提出的主张与证据的态
9、度，从而难以对被告的反驳与抗辩做进一步的论辩，诉讼准备难以进行，以致于法院的第一次开庭常常因原告需要对被告的抗辩收集新的证据而影响庭审的效率。为此，近年来，诸多学者希望通过寻找理论上的根据与比较法的资源为我国诉答程序的改造寻找突破口。尽管两大法系国家均有诉答程序的规定，但对于当事人未在法定期间内提交答辩状的后果却作出了不同的选择。在英美法系，被告不提交答辩状或逾期提交的直接后果是原告申请法院作出被告败诉的判决，即所谓“不应诉判决”。而在大陆法系国家，情况相对复杂一些。通常，法院不能因被告未按时提交答辩状直接判令被告败诉，如果在第一次开庭时被告没有剑庭或到庭后也不进行答辩的，则依原告的请求进行判
10、决。奥地利、日本以及德国的早期第一次期日主要采取此种方法，实际上，这种做法侧重于缺席判决的效果。而在德国，如果采用书面审前准备程序，法院首先确定催告被告提出抗辩的期间。如果被告在诉状送达后两周的不变期间内未做抗辩的意思表示，法院可依原告申请直接作出缺席判决。不提交答辩状的后果不同，深植于诉讼传统与诉讼结构的差异。在英美法系民事诉讼中，答辩失权是一项不可或缺的制度安排。这一制度既内在于其特有的对抗制原理及诉讼文化，又与庭市样式及其相关的程序结构有着密切的联系。当事人双方首先必须自己设法形成攻击防御的态势，才能获得法院的实质性审理。由于事实审仅有一次，将案件交付审判的前提是存在事实上的争点。被告不
11、提交答辩状，视为不存在争点，也就无须提交审判，在审前准备程序中即能够加以解决。因此，原告原则上自行送达诉状，而被告则必须在规定的时间内给以回应。如果被告不做答辩，无论是从无须进行实质审理的诉讼应尽早终结的效率角度，还是出于必须迫使双方展开对抗才能使诉讼进入下一阶段的必要，都应该以“不应诉”为由判决其败诉。在那里，开庭审理在制度上既不是做出败诉判决的必要前提，事实上绝大多数案件也都未经过此阶段，而在审前程序中已告终结。这些特点均与英美民事诉讼的陪审制传统紧密相关。与此相对，大陆法系国家长期以来重视口头主义，包含有败诉等实质内容的判决原理上都必须经过开庭审理才能够做出，对于未经口头审理就作出实体判
12、决持相当谨慎的态度。尽管德国、日本、法国等主要大陆法系国家的民事诉讼现在都设置了较为完备的审前准备程序，但上述特点却没有改变。换言之，无论被告是否答辩，他只是在开庭时缺席才可能未经实质性审理而遭致败诉判决(只有德国民事诉讼的“书面审前准备程序”这种特殊情况下才出现了例外)。可以说，与英美法系民事诉讼中几乎不可能存在相对于“开庭审理”而言的“缺席判决”一样，大陆法系民事诉讼的原理也很难允许有“不应诉判决”的位置。这一点与大陆法系的诉讼文化有别于英美的“对抗制”、法院从送达到审前准备程序都更深地介入当事人之间的攻击防御过程紧密相关。8因此，直接以被告不提交答辩状为由作出裁判缺乏正当性。德国经197
13、6年民事诉讼法的修改，书面准备日益得到强调，前述书面审前准备程序中的缺席判决即是这一改革的结果，但与英美法相比，仍显得小心翼翼。为了强化答辩状的提出，针对过去将答辩状的提出视为一种诉讼权利的观点，一些学者对提交答辩状行为的性质进行界定，认为答辩状的提出是被告的诉讼义务，并建议应将我国立法规定的任意答辩制修改为强制答辩制，即被告未在答辩期内提交答辩状的，视为自认了原告的主张，并直接判决被告败诉。9， 10前述的做法更多的来源于英美法的启发并通过将提交答辩状行为定位为当事人的诉讼义务而期待获得理论上的支撑。11这种做法虽然能为强化答辩状的提出提供理论上的根据，但却难以自圆其说甚至有失偏颇。因为以对
14、原告的请求进行抗辩为宗旨的答辩行为是被告行使辩论权的基本方式，对被告来说，答辩权是辩论权中最基本的权利。12在德国，被告没有答辩的义务，既不是必须出庭，也不需要对送达作出反应。4即便在英美法中，被告也可以选择不提交答辩状。就答辩状的提出而言，被告不提交答辩状，实质是放弃答辩的权利，视为对原告提出的诉讼请求的认诺。这种认诺的结果并不是对被告违反答辩义务的制裁，而是被告通过放弃答辩权而自我选择的结果，就如同当事人放弃上诉权而选择接受不利于己的裁判结果一样。当然，实际上有很多被告不提交答辩状本意并非放弃答辩权，虽然不提交书面的答辩状，但在以后的诉讼中仍有进行答辩的可能。至于是否允许其答辩，属于立法政
15、策的问题，而不能理解为是对被告未履行答辩义务的制裁。因此，应将被告提交答辩状的行为定位于被告的权利。当然，虽然提交答辩状属被告的权利，但并不意味着权利的行使不受任何制约。从两大法系的不同规定中可见，被告不按时提交答辩状，是否允许其在以后的诉讼程序中再为答辩，不能仅仅将提高诉讼效率作为制度选择的唯一考虑，而应当综合考量。三、我国诉答程序重构审前准备程序功能的发挥，有赖于当事人的协助，如果当事人不能善尽诉讼促进义务，则争点与证据的早期整理很难完成。就诉答程序而言，当事人双方在诉讼的初期通过详细记载主张与证据的书状的交换，能够使法院与当事人尽早了解案情并整理争点，进而加快诉讼进程。日本新民事诉讼法要
16、求当事人在准备书状中，尽量在更大范围内就案件事实乃至纠纷的背景情况等提供更多的信息，同时，还应在书状上按证明的事项记载自己所持有的基本证据。13日本新民事诉讼规则还对一些特殊案件所应提供的书证作出了明确的规定，并对除答辩状外的准备书状实行当事人之间直接交换的方式。我国台湾地区在世纪初的民事诉讼法修改中，为充分准备言词辩论，实现审理集中化的目标，对书状的记载事项及交换的方式进行了修订，有关书状的交换也采行当事人之间直接交换的方式。14我国诉答程序的完善应围绕以下个方面进行：一是起诉状与答辩状的形式要求。我国民事诉讼法仅对起诉状的内容作出了规范，要求原告在起诉时应当提出具体的诉讼请求、事实理由以及列明证据、证据来源与证人姓名、住所，但对答辩状的记载事项未作规范，而且对起诉状内容的规定也略显简单。为了使当事人在诉讼的初期尽可能提出全部的攻击防御方法，并有助于简化和限缩争点，规范书状的内容便具有一定的
