2014年市级政府财政透明度研究报告.pdf

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1、1 20142014 年中国市级政府财政透明度研究年中国市级政府财政透明度研究 清华公共经济、金融与治理研究中心财政透明度课题组清华公共经济、金融与治理研究中心财政透明度课题组 20142014 年年 6 6 月月 3030 日日 课题组课题组负责人：俞乔负责人：俞乔 课题组课题组成员：李可、卢含怡、王宇哲、吴洵、杨鸿南、陈嘉莹、李萌、白玛、曹胜熙成员：李可、卢含怡、王宇哲、吴洵、杨鸿南、陈嘉莹、李萌、白玛、曹胜熙 2 2014 年中国市级政府财政透明度研究年中国市级政府财政透明度研究 1 第一章第一章 导言导言 9 1.1、过去研究的回顾、过去研究的回顾 9 1.2、2014 年年财政透明度

2、报告财政透明度报告 13 1.3、国外关于财政透明做法、国外关于财政透明做法 14 1.4、做好财政透明的意义、做好财政透明的意义 15 第二章第二章 评价原则及评分标准评价原则及评分标准 17 2.1 评价原则评价原则 17 2.1.1、全口径财政信息公开内容 17 2.1.2、一站式财政信息发布方式 18 2.1.3、用户友好型财政信息服务界面 18 2.2 2014 年中国市级政府财政透明度评分标准年中国市级政府财政透明度评分标准 19 2.2.1 机构设置公开 23 2.2.2 市级政府预算与预算执行 24 2.2.3 其他财政信息 29 2.3 小结小结 32 第三章第三章 实证研究

3、结果实证研究结果 33 3.1 实证结果综述实证结果综述 33 3.2 机构公开评分结果及分析机构公开评分结果及分析 42 3.3 市级政府预算与预算执行市级政府预算与预算执行 50 3.3.1 总体情况 51 3.3.2 不同财政年度预算与预算执行的公开情况 59 3.3.3 四类财政预算报告和财政数据的公开情况 59 3.3.4 部门预决算公开情况 61 3.4 其他财政信息其他财政信息 62 3.5 不同城市间的比较分析不同城市间的比较分析 63 3.5.1 排名前三十的城市特点 63 3.5.2 不同类型市政府的比较分析 66 3 3.5.3 不同区域的市级政府结果比较分析 68 3.

4、6 小结小结 70 第四章第四章 良好做法指南良好做法指南 69 4.1、财政公开的三个原则、财政公开的三个原则 72 4.2、财政公开的具体做法、财政公开的具体做法 73 4.3、小结、小结 91 第五章第五章 结论结论 93 4 摘要摘要 一、意义一、意义 十八大三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确要 求：“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度”。在我国当前的发展 阶段，推动各级政府的财政公开透明具有很重要的意义。 首先，政府财政公开透明是国家治理体系与治理能力现代化的组成部分，是推动政 治体制改革和社会主义民主政治建设的重要路径。其次，良好的政府财政

5、信息公开有利 于加强执政合法性，预防腐败，提高财政资金利用效率。第三，政府财政透明有利于编 制统一的地方政府资产负债和现金流量表，为社会各界和市场主体提供清晰、透明、规 范的财政数据，这是发行地方政府债券、引入机构投资者的必要条件。第四，政府财政 透明有助于提高金融资源配置和利用，解决资金错配问题。中国正处于工业化、城镇化 的关口，仍有大规模基础设施投资的空间和需求。而当前以银行为主的间接融资金融体 系存在全局性资产错配，解决这一问题的前提就是提高地方财政透明度，通过直接融资 的证券市场改善资源错配难题。 2014 年的市级政府财政透明度报告延续了 2013 年报告的主题、原则和思路，并在 以

6、下方面作出改进与调整：第一，完善了全口径指标体系和评分标准；第二，要求本年 度市级政府财政信息涵盖 2012-2013、2013-2014 连续年度的公共财政、政府性基金、 社保基金以及国有资本经营的预决算情况。第三，提出了建立在全口径政府财政信息公 开、用户友好发布、一站式服务等原则之上的良好做法指南。 二、评价指标二、评价指标 本次市级政府财政透明度的评价体系包括三部分，其总分值总计为 540 分。三个部 分分别为： 第一部分：纳入财政涵盖范畴的公共部门机构公开。该部分包括市政府机构、共产 党市委、人大、政协、民主党派和工商联、群众团体、市属企事业单位等机构的信息公 开情况，共计 50 分

7、。 5 第二部分：市级政府预算与预算执行情况。该部分的内容包括公共财政、政府性基 金、国有资本经营、社保基金等四本账在最近两个连续财政年度（2012 年预算执行、 2013 年预算、 2013 年预算执行、 2014 年预算） 的信息与和数据公开情况， 各计 100 分。 此外，若公开部门预算及预算执行，则加 20 分；若公开 2012 年决算与 2013 年决算， 则各加 10 分。该部分的分值共计 440 分。 第三部分： 其他财政信息。 这部分主要涉及政府性债务、 三公经费、 大额专项资金、 政府采购、预算编制说明等其他财政信息，共计 50 分。 三、评价结果三、评价结果 与去年相一致，

8、我们对今年全国所有的 285 家地级市政府（三沙市除外）和 4 家直 辖市政府的财政透明度进行了研究。所有信息从各市级政府的相关网站上获得。窗口期 为 2014 年 1 月 15 日-6 月 15 日。 在第一部分机构公开中，满分为 50 分。所有城市的平均分为 38.14 分，最高分为 满分 50 分，共有 50 个城市获得满分。 在第二部分中，满分为 440 分。其中，每一年的预算或者预算执行分别占 100 分。 所有城市 2012 年预算执行的平均分为 30.93 分，最高分为百色市 99 分；2013 年预算 平均得分为 33.75 分，最高分为鄂尔多斯市 100 分；2013 年预算

9、执行平均分为 21.22 分， 最高分为南宁市 99 分； 2014 年预算平均分为 32.49 分， 最高分为青岛市、 保定市， 均为满分 100 分。 部门预算为 20 分， 所有城市的平均分为 4.72 分， 26 个城市得满分。 在第三部分中，满分为 50 分。所有城市的平均分为 15.20 分，最高分为天津市 44 分。 总体而言，第一部分的各市机构公开情况普遍较好。在第二部分中，2013 年预算信 息公开情况最好，而 2013 年预算执行信息公开情况最差。第三部分各城市的公布情况 不理想。 对 289 个城市政府进行综合评价后，广州市、北京市和上海市分列前三位，且总分 较为接近，分

10、别为 463.5 分、457 分和 448 分（占总分值的百分比为 85.83%、84.63% 和 82.96%）。在第一部分中，除了党委外，三个城市的政府与其它公共机构公开的情 6 况都比较全面。在第二部分中，四份预算或预算执行报告均以报表形式公布且信息较全 面；在四本帐的公开方面，广州、北京、上海都做得较好。在第三部分政府性债务信息 公开方面，北京和上海均得满分 10 分，广州市的得分为 3 分。 在总排序上，南宁市为第四位，得分为 443.5 分(82.13%)；柳州市为第五位，得分 为 429 分(79.44%)；珠海市排在第六位，得分为 416.2 分(77.07%)。得分 378

11、分(占总 分 70%)以上的城市还有：天津、成都、潍坊、武汉、梧州、贺州、济南、安庆以及杭 州。 在总分排名前三十的城市中， 除了北京、 上海和天津三个直辖市外， 广西省有七个、 广东省六个城市入围；此外，四川、湖北、浙江、山东和江西省会城市以及另外 9 个地 级市也位于前三十位。 与去年的评分相比，前三名没有发生变化，广州从去年的第三位升至榜首，北京维 持在去年的第二位，而上海为第三位。与去年类似，广东省仍然是跻身前三十名地级市 数目最多的省份之一，而广西整体进步较明显，从去年仅有一个地级市玉林入围，到今 年成为前三十名中入围城市最多的省份。此外，也有部分去年排名在前三十位的城市出 现了退步

12、，比如长治、鄂尔多斯、芜湖、淮北、遵义、晋城、岳阳等，其主要原因是财 政报告和报表公开不完整。 四、指导原则四、指导原则 在现阶段，政府财政透明工作应当遵循三条原则：全口径的财政信息公开内容，一 站式的财政信息公开方式、用户友好的财政信息服务界面。 全口径的财政信息公开内容，是指公开的财政信息内容应当包括所有纳入预算机构 和部门及其职能、公共财政预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算、社保基 金预决算、预算说明和政府性债务、三公经费、政府采购、大额专项资金等其他财政信 息。 一站式的财政信息公开方式，是指通过专门政府部门负责建立统一、规范的信息公 开格式和标准，使社会用户可以在财政信息公

13、开页面下获得全面、完整的财政信息。 7 用户友好的财政信息服务，是指网站页面设计注重系统性与简洁性，使社会各界能 获得数据、读懂数据及理解数据；而且机构用户可以便捷地直接使用数据。 五、良好做法五、良好做法指南指南 通过对各地近年来财政公开的经验总结，我们提出了政府财政信息公开良好做法指 南。 我们希望该指南能够帮助各市政府改进财政公开透明的工作，推动我国的政府治 理体系的改善。 在全口径、用户友好、一站式的原则之下，政府财政信息公开良好做法应当有以 下具体内容。 全口径原则对财政公开的内容进行了规范， 它包括四个方面： 机构公开、 预算说明、 财政数据、其他重要财政信息。机构公开要求公开纳入

14、预算的机构和部门及其职能，包 括所有财政资金主体的名称、职能以及组织机构结构图或列表。预算说明包含相关的名 词说明、编制原则、重要说明等内容。财政数据的公开是我国财政信息公开的重点，应 涵盖所有年份的报告报表，其中应公布公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保 险基金这四本预决算。另外，还应当公开其他重要的财政信息，如政府性债务、三公经 费、政府采购、大额专项资金等内容。 用户友好和一站式的原则是从公开方式与服务便捷上提出良好做法的指导。一站式 的财政信息公开方式的核心要求是在独立且唯一的公开页面下获得全面、 完整的财政信 息。用户友好型的公开逻辑和页面设计有助于增加财政公开的效率，要求财政

15、公开页面 的系统性和简洁性、信息传达易于提供、理解及使用多样化的数据。 六、总结和展望六、总结和展望 总体而言，今年许多市政府的财政透明度有较大提高，特别是在对公共财政、政府 性基金公开的完整性方面有显著进步， 一些城市较完整地公布了公共财政、 政府性基金、 国有资本经营和社会保险基金的信息；但是，仍然有相当比例的市政府未能公布最基本 的公共财务信息，这与中央的要求和社会的期望还有很大的距离。 我们明年的研究将在以下几方面展开： 8 （1）研究的范围将包括所有直辖市、地级市和县级市政府的财政透明度情况（除三 沙市外，共 655 家各类市级政府）； （2）强调公共财政、政府性基金、社会保障、国有

16、资本经营这四大类细项的公布情 况； （3）按照全口径财政公开、用户友好方式和一站式服务的原则进行评价。 9 第一章第一章 导言导言 2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出： “财政是国家治理的 基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公 平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定 税负、 透明预算、 提高效率， 建立现代财政制度， 发挥中央和地方两个积极性。 ” “改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由 平衡状态、 赤字规模向支出预算和政策拓展。 清理规范重点支出同财政收支增幅 或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，