第五部分公共支出上课讲义

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1、第五章 公 共 支 出,主讲：浙江大学公共管理学院 戴文标,公共经济学 第5章 公共支出,本章提要,由于目前的公共支出主要是由政府承担的，所以本章对政府进行的公共支出的两种基本形式：耗尽性支出与转张性支出作了介绍，并且分析了公共支出变化的原因，对公共支出不断增长的因素作了探讨。在本章中将政府采购作为公共支出的一个新的重要形式进行介绍，以及对公共支出的评价标准与主要方法作了证明。 【本章主要概念】 耗尽性支出、转移性支出、社会保障、替代效应、审查效应、政府采购、政府采购制度、政府采购方式、时间价值、影子价格,公共经济学 第5章 公共支出,返回,公共经济学 第5章 公共支出,如美国的政府支出在20

2、世纪30年代只有几十亿美元，而到20世纪60年代则超出了1千亿美元，在20世纪90年代进一步突破了1万亿美元。中国政府的财政支出在1952年为183亿元，1980年达到1085亿元，而1993年为5088亿元，到2000年更达到1万亿元以上。政府财政支出占国民生产总值的比重虽然变化不大，不过随着经济的增长，政府财政支出占国民生产总值的比重仍呈上升趋势 ； 政府支出增加对经济的刺激作用，和政府支出减少对经济的紧缩作用 。,2、政府的生产活动,政府直接参与的生产活动大致可以划分为两个领域 ： 公共事业领域 ； 政府在公共事业领域里的经营活动是较少争议的 竞争性领域 ； 争议较大的是竞争性领域中是否

3、应该有政府的直接参与 。,政府生产活动对国民经济发挥管理作用 （两个方面）,需求管理 ： 政府的经济活动的扩张或紧缩可以对国民经济起到刺激和抑制的作用 。 供给管理 ： 20世纪70年代石油危机后流行起来的经济政策， 主要包括： 公共产品、产业政策、制度创新、竞争性政策、税率。,公共产品,公共产品的生产是经济发展所必须的，如国防、教育、科学研究和一部分技术开发项目、图书情报，以及环境污染的防治等； 还有一些对经济发展至关重要的准公共产品，如交通和通信等基础设施 ； 政府对上述公共产品和准公共产品的生产，构成了政府供给政策的重要组成部分。因此政府增加这方面的活动将会有利于经济的长期持续增长。,返

4、回,产业政策,概念：指政府对于各产业的发展制定先后次序，并根据这一次序给予政策上的优惠 。 一方面要求政府能够正确地制定出自己国家未来的经济发展战略 ； 另一方面对于一些高风险而又预期前景极为看好的战略性发展项目，应该率先进入，开拓市场，取得相关的知识，以期降低私人投资者的风险，同时提供良好的示范作用 。,返回,3、政府机构运作的维护支出,政府支出中除了各种功能性支出外，政府机构自身运作费用的支出也是一笔不少的数字，如政府维护国防安全职能，要添置大量的武器装备与支出国防军人的费用外，一大块就是各种机构与组织管理的维护费用。政府机构的运作自然也需要有一笔维护支出，政府机构的运作费用与政府的职能密

5、不可分 。,政府主要的职能,代表国家性质的职能； 是国家安全的维护者； 主要是国防安全与社会安全的维护者。 是经济活动的调控者 ： （1）维护市场安全 ； （2）制定经济活动的游戏规则 ； 是国有资本的所有者 。,返回,1.社会保障与社会福利支出,社会保障与社会福利支出 社会保险： 社会保险是社会保障制度中的基本部分。社会保险的对象是劳动者，是对劳动者提供的预防发生或就要发生的会给生活造成困难的基本生活保障，社会保险一般包括失业保险、养老保险、疾病医疗保险、工伤保险等。 社会保险的经费来源，是三方负担，强制执行，至于享受的条件应该是指已经为社会提供劳动的劳动者与那些将为社会提供劳动的已到法定劳

6、动年龄的劳动者。 社会保险与商业保险是不同的，社会保险除有互济性、社会性外还有强制性和福利性，社会保险管理机构是非盈利性机构 。,2、社会救济 社会救济是对因失去劳动机会或劳动能力，没有收入来源的社会公民所给予的维持最基本的生活需要的物质帮助，具体包括失业救济、灾民难民救济、贫民救济等项目。 经费来源主要是由国家财政拨款 ； 社会救济标准以维持基本的物质与文化需要为止，也就是一般要低于社会保险金的享受标准； 实施社会救济还要有客观的救济依据，应划定社会基本生活保障线，以确定救济标准。 搞好社会救济在目前我们应发动社会团体、个人捐款，提倡民间互助，以增加救济经费的来源，减轻国家与集体的负担。,3

7、、社会福利 一般是由政府举办，国家财政拨款，社会各阶层公民都能享受的物质保障体系 。 社会福利与社会救济的区别 ： 社会福利对一般具有维持基本生活能力的社会公民来说是为了获得更高层次的生活享受，对贫困者来说是在贫困救济的基础上生活有所改善，住户补贴、物价补贴、优抚补贴、抚养孤寡老人等，享受者不以经济条件优劣为依据。 社会福利资金是由国家财政形成的福利基金和社会捐助、个人赠款、赞助等形式解决。,4、社会资助 是对人们有劳动能力，愿意继续接受劳动所给予的物质上的必要帮助，以帮助他们获得一定职业，求得自食其力 。 在集体项目设立中，除已有的抚贫政策、星火计划、火炬计划外，还可包括职业培训，求职登记与

8、咨询，个人自谋出路的开业资助等。 社会资助从性质上讲具有生产性，是为劳动者求得职业而设立的项目，目的是为了“自救”。,2、补贴,按财政补贴的项目和形式分类 ： 价格补贴、企业亏损补贴、农业补贴、财政贴息、住房补贴以及出口补贴。 按补贴的环节分类 ： 生产、流通、消费等环节的补贴 ； 按照补贴的经济性质、补贴的对象、补贴的透明度等进行分类 ；,（1）农业补贴,（一）农业补贴变动趋势(农业补助的变动趋势要考虑到入世以后的变化) 。 可分为： 1、农用生产资料补贴,从表中不难看出农业生产资料价格补贴逐年减少。这是1979年以来我国农业补贴数量变化中的一个最明显趋势 。,公共经济学 第5章 公共支出,

9、2、农业贷款贴息补贴 农业财政贴息从1985年出现以来，虽然数额比较低，但上升速度非常快，尤其是1994年农业发展银行设立以后，其比例迅速上升。,农业财政贴息,公共经济学 第5章 公共支出,3、农产品收购价格补贴 ： 农产品收购价格补贴在整个80年代增加很快，进入90年代后，农产品收购价格补贴呈减少趋势。 4、财政支农补助费 ： 财政支农补助费基本上保持着稳定增长的势头，1994年比1981年增加了1.8倍，年均增长8.1% 。,（二）我国农业补贴水平与国际比较 我国农业补贴总体水平自1979年以来呈下降趋势，而且下降速度非常快。从1979年到1994年15年时间内农业补贴水平由2.8%下降到

10、0.5%，整整下降了89.3%。农业补贴占财政补贴的比重下降了80.95%，农业生产资料补贴下降了91.74% 。,我国农业补贴水平,公共经济学 第5章 公共支出,相比之下，发达国家的农业补贴水平非常高，而且呈逐年上升趋势。1990年与1980年相比，日本对农业补贴由33%上升到68%，增加了1倍多；欧共体由13%上升到48%，上涨了2.7倍 。,国外农业补贴水平,公共经济学 第5章 公共支出,农业补贴水平作为政府对农业的保护措施和保护水平与本国的经济发展水平正相关。我国作为农业大国，人均占有的农业资源稀少，发展农业、保护农业将成为我国长期的经济政策之一。,（2）价格补贴和企业亏损补贴,价格补

11、贴 价格补贴是国家为了稳定市场物价和人民生活、发展生产实现其政策目标的手段 。 价格补贴方式粮食加价款、棉花加价款、粮食风险基金、副食品风险基金、棉花价差补贴、国家储备粮油利息和费用补贴、国家储备棉花利息和费用补贴、城镇居民的肉食价格补贴、平抑市 价肉食价差补贴、平抑市价蔬菜价差补贴、农用生产资料价差补贴、收购粮食价外补贴、收购棉花价外补贴、地方粮油价外补贴、国家专项储备粮食价差补贴、国家储备粮费用补贴、工矿产品价格补贴、国家批准的其他政策性价格补贴等 。,我国历年价格补贴表,从现在来看我国居民生活物价补贴总量呈不断上升趋势，占整个价格补贴的比例大体稳定在85%左右，是价格补贴的主要组成部分

12、。,公共经济学 第5章 公共支出,2、企业亏损补贴 我国主要对政策性亏损企业进行补贴，但实践中有时对政策性亏损和经营性亏损难以真正区分，主要有以下两方面原因： a、由于国家对企业生产经营干预过多，使企业的政策性亏损和经营性亏损混杂在一起，人们很难在两者之间划出清晰的界限 ； b、更深层次的原因在于产权制度中，由于国有企业的资产掌握在国家手中，国家是国有企业的唯一投资者或持有绝大部分股份 ； 企业亏损补贴也经历了先升后降的过程 ； 企业亏损补贴是造成财政补贴上涨乃至财政困难的重要原因。,（3）中央财政补贴和地方财政补贴,中央财政补贴和地方财政补贴是根据中央和地方不同事权进行的分类： 中央财政一般

13、承担着中央所属国有企业的亏损补贴、出口退税，以及中央政府承担的价格补贴和其他补贴等 ； 地方财政承担着地方所属国有企业的亏损补贴、价格补贴以及城镇居民生活补贴等。,中央财政补贴发展趋势,在90年代，中央财政补贴与整个财政补贴有共同的趋势，即逐年下降。即财政补贴由于可支配的财力的下降，中央财政补贴支出下降速度快于整个财政补贴的下降速度。1991年中央财政补贴的比重为2.43%，1992年下降为28.68%，虽然1995年和1996年略有回升，但总体上仍呈下降趋势 。,地方财政补贴发展趋势,地方财政补贴总规模也逐年下降，但下降速度没有中央财政补贴及总财政补贴下降速度 快。地方财政补贴比重不断上升，

14、1992年后上升到70%以上，以后几年在75%左右上下波动 。,中央和地方财政补贴比重约为1：3,原因：,1、改革开放后收入分配分散，两个比重(包括中央财政占国家财政的比重和财政收入占国民生产总值的比重)不断下降，中央财政宏观调控能力减弱，各项财政支出减少。地方为了当地的就业和稳定始终保持着较高的企业亏损补贴，造成了地方财政补贴仍然较高。,2、我国地区差异较大，各地生活水平差距悬殊，中央无力平衡这种经济和生活的差距，因此只有地方政府维持较高的生活和物价补贴，导致地方价格补贴远远大于中央付出的价格补贴。,3、公债利息,决定因素： 公债规模、公债利率、公债时间长短 发行公债的用途： 用于盈利性支出

15、； 用于非盈利性支出 。 我国的公债在国内以中短期为主，在国际上以中长期为主 。,返回,1.公共支出增加的宏观解释,一种观点认为政府支出是增加的，但不同的发展阶段情况是不一样的，即所谓结构主义的解释 另有一观点认为政府支出的增加是受政治的和经济的因素影响的。所谓政治因素是指国家活动的规模是不断扩大的； 最后一种观点是从政府喜欢多支出，公民不喜欢多缴税，但经济发展，就是税率不变也会促进税收提高，公共支出也会增加来说明的 。（理由）,(1)是公共支出增加的内在原因 ； 即GDP上升收入增加税收上升支出增加 (2)是公共支出增加的外在原因 。 由战争与社会灾难等外在原因引起的公共支出的增加 在这两方

16、面原因中，外在原因是公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。外在原因又是通过两方面的效应得到稳固： （1）替代效应 ； （2）审查效应(Inspection effect) 。,返回,2、公共支出的微观模型,建立公共支出分析的微观模型，其目的是为了指出那些引起对于公共产品增加要求的因素，并且考虑这些因素对于公共产品供给一方的影响。 先来假定有以下三个函数关系 ： maxUi=(G,P)； Xi=(Li,Mi)； Gi=gi(xi,N)。,影响公共支出的变化的因素,(1)产出水平的影响： 决定公共支出水平的一个最基本变量是公共产品产出量，为了讨论方便，以政治家的选票最大化目标为基础来分析公共部门产出水平的决定问题。 (2)服务环境因素 ： 公共支出水平的另一个重要决定变量是提供公共服务的生产活动组合，这种组合通常会随着服务环境的改变而改变。所以这里的环境概念表示会影响生产一定水平的产出量所要求的社会经济与地理等方面的变量。,(3)人口变化对公共支出的影响： 随着人口规模扩大，公共部门所生产的活动水平将不得不提高。比如由于学龄儿童数目的增