行政学讲义课件

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1、第二节 行政管理学的产生和发展,一、西方公共行政理论的产生和发展,（一）历史背景,1、19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；,2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；,3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，机构和人员激增；,4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；,5、英国文官制度（merit system）、美国三权分立制的实践。,（二）产生,1、 1865年，德国学者冯.史坦因： 行政学，最早使用“行政学”一词，行政法意义；,2、 1887年，美国学者伍德罗.威尔逊（Woodrow Wilson）： 行政学之研究，“行政学”作为一个管理学

2、的概念，标志现代意义上行政学在西方的产生；,3、1900年，美国学者F.J.古德诺（Franc J. Goodnow ）：政治与行政：对政府的研究一书，政治与行政分离，行政学从政治学母体中分离；,（三）发展：三个阶段,1、 传统管理时期（1900-1930）：6个人物 “科学管理（Scientific Management）”、“X理论时期”,（1）1911年：美国工程师， “科学管理”之父， F.W.泰勒 科学管理原理。 管理的理论和原则、方法开始向行政理论移植,A. 任务管理：单位时间里工人完成的工作量；,B. 标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，标准化管理,C. 管理阶层的出现

3、：所用权和经营权的分离,（2）1916年： (Henri Fayol,18411925), (General and Industrial Management) ， 管理层次和管理幅度关系理论；,法约尔管理14原则：(The functional principle),A、专业分工(Specialization/Division of Labor)：各司 其职，熟 练。 B、权责对等(Authority with Corresponding Responsibility)：三级 授权(依标准执行80%、依职权判行15%、依政策/目标决定5%) C、遵守纪律(Discipline)：不论约定俗

4、成，是共同决议。 D、统一指挥(Unity of Command)：减少延误。 E、统一方向(Unity of Direction)：避免各自为政，力量分散。 F、牺牲小我(Subordination of Individual Interests to General Interest)： 先牺牲小我，以成就大我之最大利益。 G、报酬对等(Remuneration of Staff)：公平合理，信赏必罚。,H、分权管理(Decentralization)：将决策权与执行权予 分开。 I、交流网络(Scalar/Line of Authority)：直 接协 商，且形成网络。 J、常态管理(O

5、rder)：纳入日常管理(On going Management)。 K、“三公一合”(Equity)：公平(协议遵行)、公正(没有特权、例外)、公开( 过程 透明、交流管理畅通)、合理(理念交集，大家同意) 。 L、稳定维持(Stability of Tenure)：有赖PD C(合理化改善)与SDCA(标准化维持)的交互循环。 M、自动自发(Initiative)：需激发员工内在的原动力。 N、团队合作(Esprit de Corps)：利害与共，同舟共济。,管理共有五大要素： (1)计划(planning)：确立目标、制定 计划 。 (2)组织(organizing)：协调与统整。 (3

6、)指挥或命令(commanding)：有效率活动。 (4)协调(coordinating)：团结一致、和谐同心。 (5)控制(controlling)：检验控管。,（3）马克斯.韦伯（ Max Weber，18641920 ）： “组织理论”之父，官僚科层组织；,A. 官僚模型（Bureaucracy Model）:组织设计的规范和特点,B.组织的基础：权力,a.传统权力（traditional authority）： 世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确 而特殊尊重，如英国、日本的皇室；,b.超人权力（Charisma Authority ）： 个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权

7、威；,c.法定权力（legal authority）： 选举而来，来自法律和社会契约； 这种权力构成了官僚组织的基础,行政学早期的“三杰”,A.1926年，美国人L.D.怀特行政学导论，全美第一本行政学教科书 近世公共行政的趋势、联邦主义者、外国的文官制度,B.1927年，美国人W.F.魏劳毕（W.F. Willoughby）行政学原理； 现代国家的政府,C.1930年，美国人J.M.费富纳（Jnhn M.Pfiffner）行政学；,传统管理时期行政学的特点,A.侧重行政组织、制度和程序的研究，忽视工作的复杂性和特殊性；,B. 注重组织的静态研究，忽视动态研究；,C. 注重效率的提高，忽视人的

8、尊严和行为的研究；,2、 行为科学时期（1930-1960）,（1）1927-1932年：哈佛大学的E.梅奥（Elton Mayo，18801949 ）， The Human Problems of an Industrial Civilization 提出行为科学的核心内容人际关系学 （The Human Relations School ）,A.行为科学的由来： 1949年美国芝加哥大学，福特基金会 资助该校“个人行为与人群关系”研究计划,B.行为科学的发端： 1927-1932年： 美国西方电气公司的“霍桑实验” Hawthorne Experiments,a.第一阶段：继电器装配室和云

9、母剥离室实验 客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低，工人的情绪；,b.第二阶段：访谈实验 证明士气和监督的因果关系，改善人际关系，加强信息沟通， 参与管理（participant management）是提升士气的关键；,c.第三阶段：绕线机组实验， 证明了组织中非正式组织(unofficial organization)的客观存在；,（2）1940年：A.H.马斯洛（Abraham H.Maslow,1908-1970） 需要层次理论； 人类动机理论 （ A Theory of Human Motivation Psychological Review）,1

10、943年,自我实现的需要 （Self actualization needs）.,尊重需要 （Esteem needs).,归属或承认的需要 （Society needs）.,保障或安全的需要 （Safety needs）.,生理需要（Physiological needs）.,行为科学时期行政学的特点,A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；,B. 注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；,C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；,3、 系统理论时期（1960-至今）：,（1）孔茨（Harold Koontz）：1961年管理理论丛林（manag

11、ement theory jungle ）， 整合各种理论， 避免“丛林混战”，系统理论（System Theory）和权变理论(Contingency Theory)产生。,（3）1964年，伊斯顿（ David Easten）：政治学的革命 制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立（value free ），主张后行为主义（Post-Behavioral Science）；,（2）1937年，贝塔朗菲(Luduig Von Bertalanffy )一般系统论： 整合科学管理和行为科学，用动态的、开放的、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性” ；,（4）生态行政学： 生态系

12、统（ecological system），政府和环境的互动（interactions）和动态平衡(dynamic equilibrium) ；,B.雷格斯(Fred W. Riggis) 1961年生态行政学The Ecology of Government ：生态模式（Ecological Model）集大成者 划分各国行政模式， 融合型(Fused Mode):农业型 棱柱型(Prismatic Mode):过渡型 衍射型(Diffracted Mode):工业型,A.高斯（John M. Gaus）：首先提出 1936年美国社会与公共行政 ；1947年公共行政的政界,（一）新公共管理理论

13、 1、 新公共管理 New Public Administration（20世纪70年代）： 1968年9月，纽约雪城大学（Syracuse University）,二、公共行政理论的新发展,2、弗雷德里克森（George H. Frederickson)： 1980年，新公共管理学,3、1989年3-4月：PAR（Public Administration Review）主要观点,（1）主张社会正义（Social Justice）和社会公平（Social Equity）： 应兼顾效率、经济目的和社会公平、正义，改变传统的公共行政伦理观和价值观；,（2）主张改变研究重点 ：,A.变革观念（id

14、ea） ：改变防碍社会公平的政策和制度结构；,B.关注政策（policy） ：解决实际问题，“关心国防部，更关心国防”；,C.范式变革（paradigm） ： 对传统的基本假设、理论框架、价值规范、研究方法等进行一次重大调整，重视行动理论；,（3）主张构建新型的政府组织形态 ： 改变传统科层官僚组织的超稳定结构，使变革成为经常；,（4）主张突出政府公共行政中的“公共”性质 ： 区别于企业管理（Private Management），公共管理(Public Administration)应强调公共利益(Public Interest)和公共目的(Public Purpose) ，承担公共责任(P

15、ublic Accountability) ；,（5）主张民主行政(Democratic Administration) ： 以公众意愿、利益为中心，强调公众参与和政策公开,（二）公共政策分析（public policy analysis）： 政策科学、系统分析、政策研究、社会工程等,（1）产生背景：现代政府的政策条件和政策任务的复杂化；,（2）主要人物：拉斯维尔（Harold D. Lasswell）： 1951年政策科学：近来在范畴与方法上的发展,（三）公共选择理论、新制度经济学 小政府理论、新公共服务理论等,孙柏瑛，2008,三、西方各国的行政改革,1、 加强政府的综合协调职能： 加强政

16、府首脑的主导权，加强计划、财政、金融部门的协调,2、 精简机构，裁并部门：减少管理层次和职能部门；,三、西方各国的行政改革,3、调整行政权力结构：权力下放，吸引公众参与公共行政；,4、实行公务员制度改革： 行政人员专业化：削弱“通才”对决策的影响 专业人员行政化： 推行合同制：,5、重视行政咨询机构，发挥智囊团（brainpower）的作用： 美国700有多个，或政府部门或民间机构；,6、采取科学的管理方法、实行办公自动化： OA；SOHO,7、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度： 撒切尔政府改革措施，30多家国有大企业实现民营化管理,7、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度： 撒切尔政府改革措施，30多家国有大企业实现民营化管理,8、讲究投入产出比：,（1）精简机构、人员，节约开支；,（2）实行公共工程招标制，出租公共服务项目。如铁路等；,（3）引入市场机制和私人企业管理机