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1、n关于铁路交通事故应急救援和调查处理条例的解读铁路交通事故应急救援和调查处理条例经2007年6月27日国务院常务会议审议通过，7月11日国务院以第501号令的形式对外发布，将于9月1日起在全国范围内正式施行。我非常高兴能利用这次机会将我所了解到的条例的有关立法情况和重点内容向各位领导作一介绍。我今天介绍的内容共分三个部分：第一部分是条例在我国法律体系和铁路法规体系中所处的地位；第二部分是条例颁布的重大意义、起草过程和主要内容；第三部分是我们在今后工作中需注意的几个主要问题。第一部分是条例在我国法律体系和铁路法规体系中所处的地位一、条例在我国的法律体系中的地位。1999年3月15日，九届全国人大
2、二次会议通过了中华人民共和国宪法修正案，将“依法治国、建设社会主义法治国家”这一治国方略写进了宪法，为我国21世纪的社会主义法制建设提供了宏伟蓝图。依法治国包括以下几个方面：法律至上、健全立法、依法行政、公正司法。2001年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了中华人民共和国立法法，进一步规范了国家的立法活动，确立了法律、行政法规和行政规章三个法律层次。法律。包括基本法律和基本法律以外的法律两种。基本法律由全国人民代表大会制定和修改，是规定和调整国家和社会生活中某一方面带根本性社会关系的规范性文件。如刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律，这部分法律也可以称为一般法律。基本法以
3、外的法律由全国人民代表大会常务委员会制定和修改，规定和调整基本法调整范围之外的国家和社会生活中某一方面社会关系的规范性文件。与基本法律相比，这些法律规定的内容比较具体，调整的范围也比较狭窄。如商标法、专利法、铁路法、公路法等，也可称为特殊法律。 行政法规是指国家最高行政机关，即国务院制定和发布的有关国家行政管理活动的各种规范性文件。行政法规一般用条例、办法、细则等形式发布。国务院是我国的最高国家权力机关的执行机关，其所制定和发布的行政法规、决定、命令等规范性文件，对在全国范围内贯彻执行法律，实现国家的基本职能具有非常重要的作用。行政法规的效力低于法律，高于地方性法规和规章。规章是指国务院各部门
4、和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府在各自的职权范围内制定的规范性文件，可分为部门规章和政府规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。从这里我们可以看出，铁路交通事故应急救援和调查处理条例是国务院的行政法规，在我国的法律体系中处于第二个法律层级上。即在法律之下，在规章之上。 二、条例在铁路法规体系中的地位目前铁路的法律只有一部：1990年9月7日第七届全国人大常委会第十五次会议通过的铁路法；法规共四部：2004年新出台的铁路运输安全保护条例、1950年政务院颁布的铁路留用土地办法、1950年政务院、中央军委颁布的铁路军
5、运暂行条例及1978年国务院、中央军委颁布的中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例。自2003年起，铁道部开始研究建立铁路法律法规体系。近年来，铁路法律法规体系的初步设想是：以修改后的铁路法；四条例，即铁路运输安全保护条例、铁路交通事故应急救援和调查处理条例、铁路运输条例、铁路建设条例；若干规章，即在现有26个部令规章的基础上，形成数十件行政规章所组成。针对铁路改革尚未到位，铁路法修改的时机还不十分成熟的现状，铁道部加快了单项立法的进度，经过艰苦工作，2004年12月27日国务院第74次常务会议审议通过了铁路运输安全保护条例。近日铁路交通事故应急救援和调查处理条例也由国务院颁布了。
6、可以说，通过制定铁路交通事故应急救援和调查处理条例和2004年铁路运输安全保护条例，将铁路运输安全生产、监督管理、事故处理的全过程都纳入了法制化管理轨道，基本实现了铁路安全监管、事故应急救援和调查处理有法可依。综上，我们可以看出，铁路交通事故应急救援和调查处理条例在目前铁路立法体系中占有非常重要的地位。第二部分是条例颁布的重大意义、起草过程和主要内容一、条例颁布的重大意义铁路交通事故应急救援和调查处理条例颁布前，铁路处理事故的依据主要是铁路法，1979年国务院批转铁道部、交通部、公安部联合发布的火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定（国发1979178号）和铁路行车事故处理规则（
7、铁道部令第3号）、铁路企业伤亡事故处理规则（铁道部令第7号）等。铁路法只对铁路交通事故处理原则进行了规范，缺乏具体操作办法。178号文件主要针对路外人员伤亡事故处理，其内容和适用范围已不适应国家法制要求和铁路改革发展的需要。铁路行车事故处理规则、铁路企业伤亡事故处理规则主要是国铁内部行车事故和职工伤亡事故的处理，适用范围较窄，与国家对生产安全事故的调查处理规范不尽一致。因此，上述规定已不能适应铁路生产安全事故应急救援和调查处理的现实需要。在总结铁路处理生产安全事故实践经验的基础上，国务院制定一部全面、系统的规范铁路生产安全事故应急救援和调查处理的行政法规，着重就事故分类标准、事故报告、应急救援
8、、调查处理、事故赔偿以及相关法律责任等重大问题作出统一规定，进一步明确铁路生产安全事故调查处理主体、权限、程序及其责任非常必要，也非常及时。（二）适应铁路运输发展的客观需要，条例明确了铁路运输安全监管主体今年4月9日国务院以第493号令发布了生产安全事故报告和调查处理条例，自6月1日起施行。该条例确立了“政府主导、分级负责”的事故报告和调查处理制度，并适用于除环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故之外的所有生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理。该条例还规定：有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。大家知道，铁路的网络性、专业性、管理体制
9、现状和运输安全工作的实际，决定了铁路交通事故的应急救援和调查处理应以铁路专业部门为主。如果改由地方政府负责，一是不利于事故的应急救援和线路迅速恢复通车；二是不利于对事故的调查处理，尤其是对事故原因的分析及吸取教训、防范类似事故发生；三是将造成与铁路现行管理体制的矛盾，不利于加强日常铁路运输安全管理，不利于确保铁路运输安全的持续稳定。因此，我司与安监司及部内有关部门积极工作，陈述国务院单独出台铁路事故应急救援和调查处理条例的重要性和必要性，取得了国务院法制办等有关方面的积极支持。条例明确了铁道部、铁路管理机构为铁路事故处理主体，同时对铁道部、铁路管理机构依法加强铁路运输安全监管也提出了新要求。（
10、三）条例的颁布实施是坚持以人为本，建设和谐铁路的法制保障铁路交通事故应急救援和调查处理直接关系广大人民群众的切身利益。国务院通过行政法规的形式，明确事故救援和调查处理主体，规范事故相关各方行为；要求铁路运输企业加强日常安全管理，避免或减少事故的发生，以维护国家和最广大人民群众的根本利益。如条例第十八条：“事故发生后，列车司机或者运转车长应当立即停车，采取紧急处置措施；对无法处置的，应当立即报告邻近车站、列车调度员进行处置。”将立即停车作为事故发生后列车司机和运转车长的法定职责。停车后，列车司机和运转车长应采取紧急处置措施，包括：对事故受伤人员临时包扎等紧急施救措施；立即排除设备故障或险情；尽快
11、恢复列车运行等。对无法当场处置的，应当立即报告邻近铁路车站、列车调度员进行处置。这里的处置包括通知医疗单位、派人赶往事故现场、向有关部门报告等。这条规定与1990年铁路法第五十七条：“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当依照国务院和国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理，并及时恢复正常行车，任何单位和个人不得阻碍铁路线路开通和列车运行。”的规定相比，突出了事故发生后铁路工作人员要紧急处置的以人为本的现代理念。再如：第二十二条：“事故造成重大人员伤亡或者需要紧急转移、安置铁路旅客和沿线居民的，事故发生地县级以上地方人民政府应当及时组织开展救治和转移、安置工作。”，明确了重大人员伤亡事故发生后
12、，地方政府救治、转移、安置铁路旅客和沿线居民的责任。又如：第三十条：“事故责任和有关人员应当认真吸取事故教训，落实防范和整改措施，防范事故再次发生。”明确要求事故责任单位及人员要采取整改措施，防止事故的再次发生，等等。条例的这一系列规定，充分体现了以人为本的现代理念，是和谐铁路建设的重要法规保障。（二）起草过程铁道部于2003年形成铁路交通事故处理条例草案，与铁路运输安全保护条例草案一起上报国务院法制办。国务院法制办高度重视，在2004年出台铁路运输安全保护条例之后，先后于2006年、2007年两次将本条例列入国务院一类立法计划。在历时四年多的时间里，广泛征求意见，反复讨论修改，成熟后及时上报
13、国务院常务会议审议。（三）条例的重点内容条例全文共四十一条，涉及铁路交通事故应急救援和调查处理的各方面、各环节，内涵十分丰富。主要包括七个方面内容：（一）条例的适用范围。条例将以往我们所称的铁路行车事故、路外伤亡事故和影响铁路正常行车的相关作业过程中发生的事故统一纳入“铁路交通事故”范畴，形成了统一的铁路交通事故分类、报告、应急救援和调查处理制度。今后，不管是铁路机车车辆在运行过程中与铁路工作人员、行人、机动车、非机动车、牲畜及其他障碍物相撞导致的事故，还是铁路机车车辆在运行过程中发生的冲突、脱轨、火灾、爆炸等影响铁路正常行车的事故，一律都要按照条例的规定开展应急救援和调查处理。（二）对事故等
14、级类别和分类标准作出了新的规定。条例的事故分类更规范更科学。基于对铁路运输企业，特别是国家铁路运输企业严格管理的需要，过去的铁路行车事故处理规则根据事故的性质、损失及对行车造成的影响，将行车事故分为五类：特别重大事故、重大事故、大事故、险性事故和一般事故。今年4月9日国务院颁布的生产安全事故报告和调查处理条例，根据事故造成的人员伤亡和财产损失，将生产安全事故分为四类：特别重大、重大、较大和一般事故。为统一事故分类，便于事故报告、启动应急预案、事故调查以及事故统计，结合铁路交通事故的特殊性，条例将机车车辆脱轨辆数和中断铁路行车时间也作为铁路交通事故分类标准，将铁路交通事故与生产安全事故报告和调查
15、处理条例的分类保持一致，确定铁路交通事故也分为：特别重大、重大、较大和一般四类。（三）明确了各类铁路交通事故的调查处理主体。按照依法行政的要求，今后组织调查事故的主体，特别是有人员伤亡的事故调查处理的主体，应当是政府。因此，条例对事故调查处理主体的身份做了重大调整，从主要由铁路运输企业作为事故调查处理主体转变为主要是由铁道部、铁路管理机构作为事故调查处理主体。条例充分考虑到铁路交通事故调查处理的特点和现阶段国务院有关部门职责分工的情况，规定：特别重大事故由国务院或者国务院授权的部门组织事故调查组进行调查。重大事故由国务院铁路主管部门组织事故调查组进行调查。较大事故和一般事故由事故发生地的铁路管
16、理机构组织事故调查组进行调查；国务院铁路主管部门认为必要时，可以组织事故调查组对较大事故和一般事故进行调查。条例还明确规定了事故调查组的成员单位。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、公安机关、安全生产监督管理部门、监察机关等单位派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组认为必要时，还可聘请有关专家参与事故调查。（四）规定了事故报告的法定职责。条例在对有关单位和个人应当及时、准确报告事故情况提出原则性要求的同时，还对事故报告主体、对象，报告程序、时限和报告内容等作出了明确具体的规定。如第十五条：“铁路管理机构接到事故报告，应当尽快核实有关情况，并立即报告国务院铁路主管部门；对特别重大事故、重大事故，国务院铁路主管部门应当立即报告国务院并通报
