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1、旅游行政管理讲义第一章绪论第一节旅游行政管理概述一、管理的内涵与特征(一)管理的内涵作为人类的一项活动，管理广泛地存在于现实社会生活之中。凡是两人以上组成、具有一定活动目的的集体都离不开管理，大至国家、军队，小至企业、医院、学校，乃至班级无不如此，所以有人认为管理是人类最重要的社会活动之一。虽然人类出现群体组织以后，管理便已随之产生。但是，在人类社会发展早期，管理并未从理论上得到总结与系统阐述。进入资本主义社会以后，尤其是在19世纪末20世纪初，科学技术的飞速发展与生产规模的急剧扩大，为现代管理理论的诞生奠定了基础。美国泰罗管理思想的出现，标志着现代管理理论的诞生。现代管理理论的创始人之一，法
2、国实业家法约尔认为，管理是任何人类组织(不论是家庭、企业或政府)的一种活动，这种活动由计划、组织、指挥、协调和控制等五个要素组成。法约尔的这个解释成为管理涵义界定的基本内容。1978年，诺贝尔经济学奖获得者、美国管理学家西蒙，提出“管理即制定决策”的著名论断。美国著名管理学家孔茨和韦里克认为，管理就是设计并保持一种良好环境，以使人们在群体中高效地完成既定目标的过程。我国学者芮明杰认为，管理是对组织的资源进行有效整合以达成组织既定目标与责任的动态创造性活动，而管理的核心在于对现实资源的有效整合。从字面上理解，管理含有“管辖”、“处理”、“管人”、“理事”等意味，即对一定范围的人员及事务进行安排和
3、处理。然而，中外学者从不同角度，对管理做过不同的解释，以致管理的定义和内涵众说纷纭。尽管不同学者对于管理定义解释不一，但是，管理作为人类社会特有的一项活动具有相应的管理职能，即管理者或管理机构所具有的作用或功能。管理职能也可视为管理过程中的要素或步骤。一般而言，管理具有计划、组织、领导和控制等四项基本职能。1计划计划是一个组织为了实现特定目标，根据现存的客观条件，科学地预计和判定未来的行动方案，主要包括确定目标和决定如何达到目标两项内容。计划能够保证和促使管理人员进行有效的管理活动。2组织管理者制订出切实可行的计划之后，必须组织所需人力和其他资源贯彻实施既定计划。组织包括两层含义，一是静态的，
4、二是动态的，前者是指组织形态；后者是指组织工作。组织职能的内容包括组织设计、职务分析、组织规划与授权免职等。3领导领导是指导和督促下属完成任务的管理职能，即带领和指挥组织中的所有人员齐心协力地执行组织的行动计划，实现组织的既定目标。这可以说是管理者的重要职能，包括激励、协调、指挥、指导等方面内容。4控制控制是将完成计划的情况与计划目标进行对照，然后采取措施纠正计划的执行偏差，确保计划目标实现。管理者在制订计划，组织安排后，必须经常检查计划的执行情况，确定能否在规定时间内达到预期目标。控制目的在于促使组织的各项活动与组织目标保持一致，通过建立及时和有效的控制系统，保证计划的顺利执行。在管理活动过
5、程中，计划、组织、领导和控制之间，并无严格的先后次序，四项职能交叠进行，是相互联系、相互影响、互为条件、共同作用的。(二)管理的特征管理活动与人类社会的政治、经济、科学和教育等其他活动不同，具有自身的鲜明特征。管理的特征主要表现在以下方面：l动态性作为一种社会活动，管理总是在特定组织、特定时空下发生发展直至结束。从时间看，管理属于动态过程，需在变动环境下的组织中持续进行。此外，由于各个组织的客观环境、组织目标与具体行业存在差异，所以其中的资源配置有所不同。这种差异本身表现出动态性。2科学性人们在管理活动中经过无数的失败和成功，从实践中收集、归纳、检测和分析各种数据，不断做出假设验证，进而总结出
6、一系列反映管理活动的客观规律，逐步形成管理理论和管理方法。同时，人们通过利用这些理论和方法指导管理实践活动，并且根据实践结果检验理论和方法是否有效，从而丰富科学管理的理论和方法。3艺术性由于管理对象所处的历史背景、行业环境、资源条件和产出要求各不相同，所以对于每个管理对象没有完全相同的管理模式，这就导致管理主体的技巧发挥与管理成效之间存在着直接联系。管理主体对于管理技巧的运用与发挥，便体现出管理主体在操作管理中的艺术性。此外，在实现资源有效配置与履行责任的过程中，可供选择的管理手段和操作方式多种多样，因而选择一种或几种合适的管理方式用于管理实践，同样可表现出管理主体运用技能的艺术性。4创造性在
7、开展管理活动过程中，组织环境和资源配置始终发生着复杂变化。为了实现既定目标和履行责任，必须充分发挥全体从业人员的聪明才智，勇于和善于将管理理论创造性地运用到具体实践中去，针对各种对象采用不同的管理手段与处置方法。因此，管理是一种动态性的创新活动。5系统性从系统论的观点看，管理是一个开放系统，其中任何要素都是一个特定系统。在管理这个复杂的大系统内，每个要素都与其他相关系统存在着输入与输出关系，而不是完全孤立的。根据管理整体的目标要求，各种要素在本系统内相互联系，并按一定的结构组合，且在自身内部构成不同层次的大小系统。这些大小系统之间不仅具有输入与输出关系，而且彼此相互作用，共同促进管理这个大系统
8、不断地更新发展。二、行政管理的内涵与特征(一)行政管理的内涵从字义上，行政就是行使政权，管理社会公共事务，包括人口、教育、就业、交通、治安、保险、福利、环境卫生等。就主体而言，管理社会公共事务的主体包括社会公共管理组织(如政府和学校)，同样包括私营组织。在我国古代，“行政”一词即已有之。史记周本纪载到：“成王少，周初定天下，周公恐诸候逆反，周公乃摄行政当国。”在左传中，则有“行其政事，行其政令”的记载。在国外，2000多年前的古希腊思想家亚里士多德所撰著的政治学曾经提到“行政”一词，并且认为，一切政体含有两个要素，即议事机能、行政机能和审判机能，同时还对行政机能的司职和机构设置进行论述，这反映
9、出人类社会早期有关行政的思想认识。作为一门独立学科，行政管理学产生于19世纪末20世纪初的西方社会，是现代社会发展进步的产物。1887年，美国普林斯顿大学校长威尔逊在哥伦比亚大学政治学季刊上，发表行政学之研究一文，这篇文章成为行政学发端的标志，威尔逊本人便被认为是行政学的创始人。在我国现阶段，社会公共事务通常是由各级政府运用国家权力进行管理。因此，人们习惯于将行政管理等同于政府管理。现代西方国家一般称呼行政管理为Public Administration，是指一切营利的、非营利的社会公共组织或私营机构，对于社会公众事务实施管理，即公共行政或公共管理。(二)行政管理的特征行政管理是行使政权，管理
10、社会公共事务，即各级政府运用国家权力有效管理社会公共事务的过程。行政管理与其他管理相比，具有自身的某些特征：l政治性从主体看，行政管理具有鲜明的政治性。在我国现阶段，管理社会公共事务的主体是各级政府。政府作为国家机器的重要部分，必然维护国家的政治统治，维护国家的安全和利益。政府行为既然代表国家意志，反映统治阶级的利益，就不可避免地具有政治性。2强制性从手段看，行政管理是政府运用国家权力管理社会公共事务的过程，因而行政管理活动具有明显的强制性。政府发布的各种命令、政策、措施等必须依法强制执行，任何组织或个人都不得抵制和违背，否则就要受到国家法律的制裁。3法制性从依据看，若要有效地运用国家权力管理
11、社会公共事务，便须通过科学立法与严格执法。世界各国的实践表明，现代行政管理最显著的特征就是依法办事，以使法律成为处理各种社会关系的基本准则。4服务性从对象看，行政管理是对社会公共事务实施管理，最终目标是为全体社会公众服务。由于社会公共事务庞然复杂、具体多变，并与每个公民工作和日常生活密切相关，所以行政管理需要通过处理各种与广大群众切身利益密切相关的具体事务，即为社会公众服务，实现国家的行政职能。三、旅游行政管理的定义、内涵与特征(一)旅游行政管理定义根据行政管理理论，结合旅游和旅游业的特点，旅游行政管理可定义为：国家各级旅游行政管理部门依据国家有关法规和方针政策，遵循旅游业的发展规律，对国家或
12、地区的旅游业进行宏观管理和综合协调的活动过程。由于不同国家或地区之间政治制度、管理体制和旅游发展的情况不同，旅游行政管理的体制、内涵和功能也存在着很大差异。因此，一个国家或地区必须依据实际情况，选择适合本国或本地旅游业发展的旅游行政管理体制。(二)旅游行政管理内涵旅游行政管理是政府实施行政管理的重要组成部分，主要包括以下内涵：1旅游行政管理主体与旅游行政管理客体旅游行政管理主体，是经同级人民政府和人民代表大会正式授权，作为各级人民政府的施政代表和行政部门，行使政府管理协调旅游业各项活动的职能机构。旅游行政管理客体，不仅是指当地原有旅游系统内的直属部门、企业单位，还包括有社会上为旅游者直接或间接
13、提供产品或服务的行业、部门、企业、单位，即从旅游系统拓展到与旅游相关的各个行业。旅游行政管理主体和旅游行政管理客体两者之间是主体运用相关法律、法规、方针和政策，对客体进行制约、监督、协调及业务指导，提供信息和提供服务的关系，不是单纯的上下级行政隶属关系或领导与被领导的行政关系，也不属于经济、财务、人事控制上的直接关系，两者之间没有必然的物质利益和经济联系。2旅游行政管理手段旅游行政管理手段，是指运用法规建立旅游业的行为规范，运用政策明确旅游业的发展方向，运用经济杠杆调节旅游企业的经营活动，运用信息为企业生产提供服务和指导。当然，在必要时也可使用行政命令等手段实行强制管理。3旅游行政管理目的旅游
14、行政管理的目的是将旅游业的发展放在国家或地区社会、经济、环境与文化发展的总目标下，为国家或地区的社会、经济、环境、文化的长期发展谋求总体利益，达到旅游的社会效益、经济效益、环境效益和文化效益的有益结合。4旅游行政管理的性质任何国家或地区的旅游行政管理，都是特定社会制度在旅游业的特殊反映及具体运用。由于旅游活动超越国界、涉及不同的社会制度，所以旅游行政管理具有鲜明的政治性和阶级性。我国是一个发展中的国家，旅游行政管理必须维护国家和人民的利益，坚决反对和抵制不道德、不健康潮流的侵蚀和蔓延。(三)旅游行政管理特征除了具有一般行政管理的政治性、强制性、法制性和服务性等基本特征以外，旅游行政管理还有一些
15、自身特点：l特殊性旅游行政管理是国家上层建筑和行政管理的重要内容，是国家或地区各级旅游行政管理部门依据国家法规和方针政策，代表各级政府对旅游业进行管理和有效监督，旨在指导旅游业朝着健康、稳定、有序的方向发展。因此，旅游行政管理具有特殊性。此外，旅游行政管理是以管理学、行政管理学和旅游学的基本理论相结合，在旅游行政管理实践中的具体应用。2权威性旅游行政管理既是制定、颁布和实施诸如旅行社条例导游人员管理条例等项国家旅游政策法规，又要运用国家法规和方针政策调整约束旅游行政管理行为与旅游企业经营行为的施政过程，因而具有权威性。3综合性旅游活动所包含的行、游、住、食、购、娱等六大要素，与国民经济各个部门
16、密切关联。为了确保旅游经济顺利运作，旅游行政管理部门必须依据国家法规和方针政策，积极稳妥地处理好不同地区、部门和行业之间的相互关系，既要协调好与其他产业部门的相互关系，又要妥善处理旅游企业之间。例如旅行社、旅游饭店、旅游景区、旅游车船服务公司，以及旅游企业与旅游者之间的相互关系，还要依法保护旅游者的合法权益。因此，旅游行政管理工作的综合性强，需要协调多方关系。第二节游行政管理学的研究对象与内容一、研究对象任何一门学科都有决定自身内容、发展方向及其研究范围的，不同于其他学科的研究对象。旅游行政管理学的研究对象是旅游行政管理活动的行为、本质及其规律，或者说是研究和探索国家或地区的旅游行政管理机关，运用国家权力对整个旅游业开展
