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1、 从制度的视角解读我国政府金融控制行为摘 要：本文认为整个金融控制可以看成是一个政府供给的制度集，这一制度集的作用在于引导和约束金融资源的吸收与配置。诱发金融控制制度需求的因素在于要素相对价格的变化；而对制度供给的梳理则可以得出一个重要结论：某些制度元素的改变并不能全部改变整个集合，它们仍然在这个集合的框架之内；而整个制度集的变迁，则是一个全面的持续不断的制度变迁过程。关键词：金融控制；制度集；制度需求；制度供给一政府金融控制行为的研究现状“控制”在现代汉语词典的一个解释为：使处于自己的占有管理和影响之下。由此推知，政府的“金融控制”即是政府对金融资源的占有与支配。按学术界普遍的看法，金融控制
2、即是政府为有效并低成本地集中个人部门储蓄为己所用而对金融体系采取的控制和垄断性质的措施安排，具体包括对国有银行信用垄断和信贷控制及利率控制等。推进市场化改革以来，中国经济取得了引人瞩目的成绩，但是，一直以来很多西方主流经济学家却对中国改革渐进方式颇有微词：价格双轨制财政包干制拨改贷债转股这些偏离主流经济范式的措施及所导致的国有企业预算软约束严重的寻租现象银行高不良资产率等问题成为他们诟病的对象和理由。但无论如何，中国经济改革仍取得了巨大成功，而严格按照西方教条推行“休克疗法”的俄罗斯则陷入经济衰退和通货膨胀的泥淖，直至近年普京推行国家大规模介入经济政策及世界能源价格上涨才有所起色。“中国奇迹”
3、经过不少学者的争论与探讨，现在较为一致的看法是：中国渐进改革到目前为止的成功是许许多多“次优选择”的叠加的结果，而其中金融控制对中国渐进改革的贡献更是不可估量。国家通过由其控制并占垄断地位的国有金融体系，吸收了绝大多数居民储蓄。这种低成本的动员社会资金的方式在居民部门金融剩余不断增长政府财政收入下降的情况下，保证了体制内公有部门的持续产出，支持了一个庞大经济体的渐进转轨。采用非通胀手段进行大规模金融动员以弥补政府财政赤字，是20世纪80年代及90年代前期中国宏观经济持续稳定的主要原因。1金融控制作为一种政府主导性的特殊的安排，人们将它定性成特定时期的特定产物，进入“后转轨”时期探讨“新问题”时
4、则鲜有提及。评析当前新一轮金融改革，不少人习惯性地将其看成独立事件并就事论事地加以发挥。实际上，我们用一种演进的视角观察，就会发现它仍然是中国金融制度变迁过程中的一段，仍然是包含在众多相互关联的事件之中。而这其中，金融控制无疑是我们不能忽视的主线之一。不过将金融控制限在特定范围未免太过狭隘，现时也远未改革到所谓“自由化”的境地，况且从大局的角度，金融控制是中国金融改革变迁一条完整的一以贯之的脉络，在现在仍有相当影响或说仍发挥相当的作用。因此，我们有必要跳出思维惯性，重新审视“金融控制”的含义。二金融控制的重新审视1.金融控制与国家控制的金融制度安排：一种“制度集”视角从制度经济学角度来看，转轨
5、中的经济需要一种特殊的过渡金融制度安排，在中国，正是由于国家垄断的或者说国家控制的特殊金融制度安排的存在才为转轨过程中的经济提供足够数量低成本的货币供给。显然，经济金融改革以来，国家一系列政策措施的出台及金融机构特别是国有金融机构的发展无疑很好地佐证了这种看法。以国有金融组织机构为例，1979年2月中国农业银行恢复成立；同年，中国银行从人民银行分离，中国人民建设银行从财政部分离。1983年国家决定又从人民银行分离出工商银行并由人民银行专使中央银行职能。分离出的工农中建四大商业银行一直垄断着79%以上的存款资金信用活动和90%以上的居民储蓄存款。从这里我们不难看出，通过这些人为设计的组织制度反映
6、了国家拓展国有金融产权边界的努力，目的在于获取日益分散化的金融资源与金融剩余。2我们同样可以看到，在存贷款利率上的管制，使国内利率水平远低于市场均衡水平；在信贷方向与规模上的控制，强化了政府的信贷投放干预，引导着资金流向。此外还有商业银行高额准备金制金融机构市场准入制及在非银行金融领域的种种措施。若我们用制度的眼光来看，这些都是政府所提供的制度安排，包括引致高储蓄率的特有风俗习惯和不健全的社会保障制度，其实也起到隐性制度的作用。从这个角度上说，政府主导金融制度安排其实并非一项或单几项针对金融动员的制度，而是一个由一系列相关制度安排构成的制度集合。根据这个集合的观点，我们可以将整个政府金融控制制
7、度设为集合，它包括两个子集，动员金融剩余的制度集1，配置所得金融剩余的制度集2。而12中又分别包含有相应的制度元素c1c2c3等。提出制度集观点的意义，是因为我们将要论述，某些制度元素的改变并不能全部改变整个集合，它们仍然在这个集合的框架之内；而整个制度集的变迁，则是一个全面的持续不断的制度变迁过程。2.金融控制的另一种含义：政府提供的“制度集约束”既然是国家控制下的金融制度安排，那么我们就不能不探究政府在其中所起到的作用。希克斯在经济史理论中说道，市场经济的演化自始至终都离不开政府的介入。政府有权决定什么样的制度将会存在。我们发现，在我国制度演进的历程中，自上而下的制度改革屡见不鲜，而自下而
8、上的体制革命却几乎没有。现当代的经济改革同样如此，没有中央的主导，没有各级政府直接参与积极推动，经济高速增长无从谈起，即便是市场体制的建立与完善也是政府一手主持。可以说，我国的制度变迁的一般规律即是政府需求诱致并由政府供给主导的制度革新。换言之，在经济转型背景下的金融发展过程中，政府一方面垄断了金融制度的供给市场，另一方面又存在对满足其偏好的特定金融制度的强烈需求。从而政府就会按其对金融制度的需求来设计金融制度供给。3结合上面的分析，我们有理由认为，金融控制也就是一种政府提供的制度约束，且是一种制度约束的集合。我们确定这样的涵义，与其他学者不同之处在于：已有的金融控制研究着力于金融控制中的政策
9、措施，更多地分析其所致的效率损失与收益成本；最重要的是，并没有提及或突出金融控制的制度性，即便是涉及金融控制的制度内容，也仅仅以概括性的“垄断金融制度安排”来做金融剩余动员的描述。这样很自然会留下“金融控制仅仅是特定时期低成本动员金融剩余的工具”的印象，从而得到“金融控制在新时期已不再适用”的简单结论。我们的解读突出金融控制的制度性，构建了一个全局性的制度的框架，并非只是狭隘的金融剩余动员，而是克服原有定义的局限性，扩展金融控制的内涵。并且，通过强调制度到制度集的转换，凸显了有别于其他学者的思想：大制度框架下的局部变迁，仍然把握金融制度变迁的主线对于新一轮变迁改革依旧具有可靠的解释力。三金融控
10、制的制度需求与制度供给1.金融控制体现的政府制度需求新制度经济学认为，如同具有对商品的需求一样，人们也具有对制度安排的需求。商品能够带来效用和满足，而制度安排则可能获得潜在利益或外在利润。站在政府的角度，它同样具有自身的制度需求。在中国的国情下，也只有政府具有制度需求，它才有制度供给的激励，从而确立一套新的制度安排。从诸多研究文献对改革初始条件的分析来看，首先，在改革初期，中国货币化水平很低，1978年时麦氏指标M2/GNP仅有25%，虽然比较落后但具有巨大上升空间，能稀释超额货币供给，在低通胀情况下给央行带来可观的货币发行收益，增加了改革推动者的改革激励。4如图1所示，在改革的前12年，我国
11、低起点的货币化程度为低成本获得货币发行收益提供了保障。其次，城乡居民储蓄存款随着收入的增加而高速地增长，它占GDP的比重从1978年的5.6%上升到1996年的56.82%，这些剩余资金都通过国有银行体系“贷”给了国家。5第三，隐性税收机制的解体，有效的所得税制尚未建立，中央财政能力急剧下降，仅靠财政渠道已无力支持公有部门资本形成。当然，这些初始条件规定了金融控制政策的可选途径，指出了政府之所以采取具有比较优势的低成本金融剩余动员制度的内在逻辑。图1 中国的货币化比率(19781990年)资料来源：中国人民银行统计年报各期但是，这更多的只是一个表象的特征，并没有归结出制度需求的深层次因素。作为
12、经济增长关键投入要素的资本，在计划体制下主要由政府或者说政府财政部门进行积累和分配。20世纪80年代的改革开始强调扩大企业经营自主权，此时引入的市场机制虽然只是从属，但它无疑有助提高决策效率与经营效率，不过它进一步引起了信息和监督问题：企业可以自主发展却仍然不用为盈亏与效益负责。企业权责不对等与政府间信息不对称代表了一种高昂的信息成本。我们很容易得到，资金要素价格的变化迫使政府不得不转而寻求一种低成本的积累动员方式；而为解决责任不对称这类问题，1981年政府开始了“拨改贷”的试验。总结而言，政府是在分权改革的相对价格变动后诱发出的制度需求，而引用颇多的“金融约束”理论所强调的追求“制度租”的观
13、点，在最初时期似乎并没有刻意体现，将“制度租”看成制度供给中获得的一种额外的激励或许更有说服力。2.金融控制中的政府制度供给从非政府的角度上讲，金融控制无疑是一种政府供给主导的类型。政府主体在政治力量与资源配置权力上均处于优势地位，当然地成为决定制度供给方向形式进程及战略安排的主导力量。对我国这样一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型制度变迁将起到主要作用。如我们之前所分析，改革最初时期，计划体制下的制度均衡在两次并非“有意”的分权改革和“引入市场完善计划体制”的初衷下被打破，政府不得不考虑提供一系列的制度安排或者说一个制度集合来满足自身或者还有社会的制度需求。从另一个角度，我们又
14、能对政府为何采取垄断制度性动员而非竞争性市场动员做出一定程度上的解释：政府本身需要一种集中动员的制度安排，况且在计划体制主导下必然是带有浓厚计划色彩的强制性制度约束。从制度实施的预期成本上说，政府让国有银行提供资金支持看来易如反掌，而拓展银行规模边界吸收储蓄比分权改革的财政动员方式成本更低也更有效。另外，转型初期公有经济占据极大比重：1978年国民生产总值构成中公有经济占99%，国有工业总产值占全国工业总产值的77.6%，形成一个颇有影响的利益集团。6这样看来政府提供这种制度变化也就顺理成章了。随着改革的继续进行，原本为了完善计划体制而引入的市场机制逐渐侵蚀着旧体制的地盘，中央政府的集中统一决
15、策逐渐被打破，之前的分权改革不仅没有停止，反而走上了职责下放承包的道路，分权将各个地区乃至一些部门变为相互独立的利益主体。1984年十二届三中全会也开始承认地方和企业经济利益，并将放权让利调动积极性看成改革的应有之义，这样，旧有的利益格局也被逐渐打破，地方政府和微观经济单位参与的新的利益格局随着市场机制作用的越来越显著也越来越得到强化。不可避免的，金融控制的制度安排也要受到一定的影响。但是，中央政府的强势格局仍未改变，更重要的是，作为一个制度集合，即使有的制度对其他利益主体不利，但总的制度收益仍大于制度成本，或者说，他们享受到了正的外部性收益，形象地说就是具有“变革惰性”。改革深入到确定和完善市场经济体制的层面时，原有的制度“类均衡”开始有一些改变，对制度的供给方而言，成本收益结构也开始出现转变。其中一个重要的原因是，这种制度安排并非正式成文的法律规章，也许是出于制度设计成本的考虑，也许是“人治”大于“法治”的残余，又或许是一开始就没有想到要作为长期的安排，但无论如何，强制性并不“强制”时，其他利益主体往往就“修正”上级的意愿制度供给，使之更符合自身利益最大化
