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1、工伤（职业病）保险制度完善建议参与单位： 省职防院 广东省妇联妇女权益部 中山大学法学院法律诊所执笔人：中山大学法学院 黄巧燕有关职业病赔付的主要法律法规目前，我国有关职业病赔付的主要法律法规包括：全国人大常委会通过的职业病防治法、国务院的工伤保险条例、最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释及卫生部若干规章和规范性文件；与工伤、职业病相关的法律还包括安全生产法、矿山安全法等。从上述法律规定看，在工伤和职业病预防、救治、赔偿等方面的监督管理职责分别由不同的机构负责。防止和减少生产经营过程中的安全意外事故的工作，由安全生产监督管理责任的部门负责，目前是国家安全生产监督管理总局和
2、煤矿安全监察局及各地的相关机构；职业病的防治则由卫生部门负责；而工伤保险、赔偿则与卫生部、国家安全生产监督管理总局、煤矿安全监察局没有什么关系，完全由劳动行政部门负责。部门之间分工表面上很清楚，但不难看出各自为政、互不关联而造成的问题。如下文分析的工伤保险基金的使用，与防止与减少安全生产事故和职业病的发生基本上没有联系，无法将工伤保险机制的功能最大化地发挥出来。而最高院的司法解释则存在明显的与安全生产法和职业病防治法规定不一致的地方。一、 部门分工和责任的具体制度设计无法真正实现立法目的保险制度的目的必须全面并相互促进目标的达成，基本目的是为了保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗
3、救治、经济补偿，并对职业康复给予足够的重视，同时要达到分散工伤风险、促进工伤预防的目的。早在1996年，企业职工工伤保险试行办法就规定工伤保险要与事故预防、职业病防治相结合。2004年生效的工伤保险条例强调的立法目的也是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险；并规定国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次，并由统筹地区经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况，适用所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。这一机制已清楚勾画了安全生产
4、保障机制与工伤保险机制结合的概貌。规定工伤发生率与用人单位缴纳的工伤保险费挂钩，说明工伤保险的目的之一是为了促进安全生产；而安全生产也是为了减少事故和工伤补偿，故不能把工伤保险制度仅仅理解为被动的、处理善后事宜的解决方案。但2004年生效的工伤保险条例在安全生产保障机制与工伤保险机制具体结合方面走的却是回头路。1996年企业职工工伤保险试行办法规定的工伤保险基金项目支出范围包括统筹项目支付的工伤待遇、事故预防费、职业康复费用、安全奖励金、宣传和科研费等，并专设一章规定“工伤预防和职业康复”问题，内中详细规定了劳动行政部门和工伤保险经办机构须以各种措施督促企业贯彻落实国家的职业安全卫生法律法规和
5、标准、支持工伤和职业病预防的科学研究工作，促进企业改善劳动条件，加强安全生产管理，教育职工严格遵守劳动安全卫生操作规程，减少伤亡事故和职业病的发生等的责任，并具体把用人单位工伤和职业病发生率与经济性奖励挂钩，以鼓励企业改善安全生产条件，补偿企业投入安全生产设施、设备建设中的部分资金不足。但依照2004年生效的工伤保险条例，工伤保险基金使用范围的规定，工伤保险基金只负责工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付，将事故预防费、安全奖励金等费用剔除，且取消了工伤预防的有关规定，实际上将安全生产保障机制与工伤保险机制进一步分离。负责全国工伤保险工作的劳动保障行政部门没
6、有帮助企业改善安全生产条件的责任，实际上也没有这方面的技术能力。体制和法律责任的设定，导致在用人单位眼中，劳动保障行政部门往往只是收钱和用钱的机构，也使工伤保险成为用人单位并不甚欢迎的制度。以广州市为例，工伤保险基金结余数字每年在大幅增加。这一畸形现象的出现，恐怕有几个原因：一是广州市工伤事故发生率可能较低，而每年确定的工伤保险费率与工伤发生率对比，费率过高，征缴的基金过多；二是因为人为的对工伤认定的严格标准，劳动者受伤后能够被认定为工伤并享受工伤保险待遇的比例并不高，故支出显得偏低；三是工伤保险条例将工伤保险基金使用范围缩减，将事故预防费、安全奖励金等费用剔除有关。基金结余过多并非意味着工作
7、出色。结余过多是个问题，应采取各种方法解决，且应以劳动者的利益得到提升、用人单位预防工伤和投保的积极性得到提高为目的：如对劳动者提高补偿费用，改善医疗和功能性恢复锻炼的条件，降低费率等手段，使基金维持在一个合理水平，以免挫伤企业投保的积极性。职业病防治法规定职业病“防治”的监督管理责任在卫生行政部门；职业病“赔付”的监督管理责任在劳动社会保障部门。“防治”与“赔付”的脱节，无法实现“防治”与“赔付”的有机联系。对于弱防治“高”赔付的用人单位没有足够的震慑力，也无法形成对强防治少赔付的用人单位直接的、常规的、经济上的鼓励机制。二、职业病范围过窄，应将与职业有关的疾病尽量纳入职业病范围患职业病的应
8、当认定为工伤，这是基本的常识，也是条例非常简单明了的规定。职业病防治法及相关规定详细规定了我国职业病的范围，从而使工伤范围的法律规定更为完善。但从目前的法律规定看，职业病限于“因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病”，明显过窄。实际上，职业病危害包括可能导致从事各种职业活动的劳动者患上与职业相关的各种危害。职业病危害因素既包括职业活动中存在的各种有害的化学、物理、生物因素以及在作业过程中产生的其他职业有害毒素，也包括固定体位，重复、激烈动作、长期负重等可能造成关节和肌肉疾病的职业有害因素。目前我国职业病目录列举的职业病只限于因接触化学、物理、生物有害毒素导致的10大类11
9、5种疾病。职业病并不包括所有的与职业有关的疾病，甚至可以说只包含极少部分与职业有关的疾病。正所谓“在工作中得的病不一定是职业病，得了职业病目录中的疾病也不一定是职业病”，职业病范围显得过分狭窄。对此，较普遍的理解是：我国经济承受能力有限，有限的资金只能投入到保障接触有毒有害物质、更容易受到侵害且自救能力较弱的体力劳动者身上。但随着经济的发展和社会的进步，法律涵盖的保护人群和病种应当适当调整和增加。扩大职业病范围，增加职业病名单，应首先考虑下列各项：1.职业性传染病因工作原因接触病患者感染疾病的职工，其所染疾病应被认定为职业病。这些职工，不仅包括医疗机构职工，也应当包括其他因工作原因需要接触病患
10、者的职工。按照条例第六十二条的规定，不参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体及其工作人员，应该参与条例规定的工伤保险制度。目前，越来越多的医疗机构及其工作人员依法加入工伤保险。这些医疗机构工作人员因工作原因接触病患者感染疾病，按照目前的工伤范围的规定，因不属于接触“物质”而引起疾病，按目前规定，所患疾病当不属于职业病（很多疾病也根本不在职业病目录中），另外，“感染疾病”也不属于条例规定的事故伤害。曾经有部分地区在地方性的工伤法规中特别说明“由单位指派前往国家宣布的疫区工作而感染疫病的，可以比照因工负伤处理。”这反证了如果仅在日常工作中因工作原因接触病患者感染疾病，不能视为工伤。按照
11、原有的体制，医疗机构属于全民所有机构，所有或大部收支纳入国家预算，因此，对这些工作人员实行的也是公费医疗制度。为保障国家工作人员身体健康而实行的一项社会保障制度，公费医疗机构通过医疗卫生部门向享受人员提供制度规定范围内的全额免费医疗和预防，由国家负担的公费医疗经费在国家预算中单列一款。由各级财政部门直接安排，经由卫生部门拨付给公费医疗管理机构统一管理使用。因此，原有体制下，因工作原因接触病人感染疾病的工作人员，可以得到全额免费医疗，并无切身的忧虑。2003年非典特殊时期，对因履行职务感染非典的人员，国家采取了紧急和临时性的保护措施，规定对他们“要按工伤对待”。但特殊时期针对特殊情况采取的特殊政
12、策，并没有普遍性。实行基本医疗保险制度后，原享受公费医疗待遇的事业单位工作人员（包括医疗卫生机构人员），可参照国家公务员医疗补助办法，实行医疗补助，但基本医疗保险制度和医疗补助制度下的待遇，与工伤保险待遇相比，保障范围和水平均有限。随着医疗体制的改革，医院内合同制医疗人员和民营医疗机构的出现，越来越多的医疗机构工作人员不能享受基本医疗保险制度外的医疗补助待遇，如上所述，这些医疗机构中因工作原因接触传染病人感染疾病的工作人员，因其得不到职业病的诊断，所患疾病也不属于工伤的其他情形，按照目前的体制，他们只能享受保障水平相对较低的基本医疗保险待遇。如果将医疗机构工作人员因工作原因接触传染病人感染疾病
13、视为职业病或工伤处理，存在的问题是：感染疾病的途径往往不是唯一的，如何确定确属接触传染病人感染疾病，是一个难题。2.某些关节、肌肉和器官疾病工作劳动过程中因工作需要而长期使用某个关节、器官而导致的肌体、器官损伤，如低温导致的关节炎，长期不正常进食导致的胃病，因工作体位问题导致颈椎病、腰椎间盘突出，因长期使用嗓门而导致的咽喉炎等。这些疾病即使能够证明与工作有关，但依照我国目前的法律规定，显然不是职业病。 因此，应当考虑扩大职业病范围，并以兜底条款的形式授予法定机构认定职业病的一定的自由裁量权。三、职业病赔付制度存在诸多问题，对劳动者特别是外来劳动者极不公平（一）“工伤保险关系终结”制度不符合职业
14、病基本发展和治疗规律第一，劳动者被诊断因在原用人单位工作期间接触职业性有害毒素而患有职业病时，与用人单位已经不存在劳动关系，自劳动关系停止之日，用人单位也停止继续为劳动者购买工伤保险。这种情况下，工伤保险关系是否可以终结？工伤保险基金能否基于职业病被发现时用人单位、劳动者与工伤保险基金已不存在工伤保险关系而拒绝赔付？根据法律规定，用人单位必须为职工缴纳工伤保险费。所谓职工，显然是指其正在聘用的存在劳动关系的职工。一旦劳动者在参加期内遭遇工伤事故，工伤保险基金就应当支付伤亡职工的工伤赔偿待遇。支付工伤保险待遇的前提是事故发生时用人单位为有关职工购买了工伤保险。职工因工伤事故受伤不得不与用人单位结
15、束劳动关系后，用人单位当然会将该职工从职工名册中删除，停止为其购买各类社会保险（包括工伤保险。）但如果该劳动者工伤伤情或职业病病情存在复发情况，只要符合法律规定的条件，劳动者可以基于原有的工伤保险关系，要求用人单位和工伤保险机构支付相应的工伤待遇。劳动者享受、领取工伤保险的前提是事故发生时参加了工伤保险，而不是申请领取待遇时还在参加工伤保险，也不是“发现”职业病时用人单位仍然在为劳动者购买工伤保险。下面以案例说明上述观点：1、广东甲公司的生产线女工乙某于1993年3月开始在该公司上班，从事印刷车间的磨光工序工作，公司于2000年开始为其购买工伤保险。2006年元月乙某因为身体不适辞职回家休息，工厂停止为其购买工伤保险。2007年6月8日，叶入住广东省职业病防治院医学观察和职业病诊断，2007年6月20日被诊断为职业性慢性重度苯中毒（再生障碍性贫血）。2007年7月30日经某市某区劳动和社会保障局认定为工伤。2007年8月24日，公司向某市社会保险基金管理局某分局申请乙某的工伤保险待遇，8月28日，该分局工伤保险科书面回复是：目前你单位与乙某不存在劳动关系，与我们亦不存在保险关系，根据广东省工伤保险条例的有关规定，我们不能处理你单位的赔付请求。社保部门口头还称因为叶某离职时没有进行职业健康检查，离职后发生的职业病不能赔付；还称他们的处理方案是全
