刘明辉国家治理与国家审计课件知识讲解

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1、1,国家治理与国家审计-基于公共权利委托代理视角,刘明辉,2,演讲人简介,刘明辉 大连报业集团副社长 大家出版传媒（大连）股份有限公司总经理、总编辑 东北财经大学会计学教授、博士生导师 中国企业内部控制研究中心首席研究员 审计准则委员会委员、审计准则组资深专家 财政部会计准则委员会专家咨询组成员 全国注册会计师资格考试命题专家 全国会计资格考试命题专家 中国会计学会资深会员、常务理事 中国会计学会财务成本分会名誉会长 中国注册会计师协会资深会员 中国审计学会理事 中国成本研究会常务理事 中国总会计师协会理事,L 13904112898,3,演讲内容,什么是国家和国家治理？ 为什么要治理国家？

2、国家治理的核心是什么？ 为什么需要审计？ 国家审计与国家治理的关系如何？ 国家审计在国家治理中扮演何种角色？ 如何强化国家审计在国家治理中的作用？,4,背景情况,2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表了题为国家审计与国家治理的讲话，提出国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节。 2011年7月15至18日，刘家义审计长应美国审计署邀请进行工作访问，并以“国家治理与国家审计”为题进行专题演讲，提出国家审计是一种制度安排，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，其本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。 2013年世界审计组织大会将在北京召开，大会讨论的第一个主题

3、就是“国家治理与国家审计”。,6,什么是国家?,霍布斯指出，在国家出现之前人类处于自然状态之中，由于人类的利己本性，产生“每一个人对每个人的战争”。为摆脱这种人人自危的状态，人们彼此相互订立契约，把自己的权利转让给契约的掌握者，由此形成国家。 洛克认为，自然状态是“一种完备无缺的自由状态”和“平等的状态”，人类并非互相残杀，而是平等和独立的，拥有生命、健康、自由和财产权，丝毫不受他人的束缚。但是由于缺乏一种公认的纠纷调解者，存在很多不便，所以大家共同订立契约，设立国家来保证人民的基本权利。,7,什么是国家?,卢梭认为，人类在自然状态下是自由平等的，后来由于私有制的产生，由自然状态过渡到文明社会

4、，人就失去了天赋的自由和平等。人民在制订契约的时候，必须把自己的全部权利转让给一个道德的与集体的共同体，即国家。这时人们服从国家，实际上也“只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由”。,8,什么是国家治理？,治理（governance），表面上看，似乎是最近一二十年才兴起的一场对传统统治（government）的“革命”。 罗西瑙（J.N.Rosenau）在没有政府统治的治理中指出，与传统的政府统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现； 罗茨（R.Rhodes）说得非常清楚，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新

5、的统治过程，意味着有序统治的条件已不同于从前，或是以新的方法来统治社会”； 让-彼埃尔戈丹（Jean-PierreGaudin）认为：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。” “治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作。,9,什么是国家治理？,总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程” 。 “治理”的精义或者说它与传统意义上的“统治”（或行政管理）的根本分野在于，统治的建立以绝对的支配为基础，而治理则以合作为前提；统治的主体只能是一元的，即维护一个中心，因而它只能是集权

6、的，而治理的主体则是多元的，各种组织（无论是政府组织或是非政府组织）、各种个体、以及各种组织内部的各种层级之间都有各自的权限，至少从法律意义上而言大家都是平等的 。,10,为什么要治理国家？,国家权力由国家权力所有者机构授权给不同专业官僚以相应的职权，通过相应的国家权力职能机构对社会个体实施管理职能。 在国家权力所有者机构将国家权力授予给专业官僚来行使国家权力对社会个体进行管理的过程中，专业官僚拥有国家权力使用权，国家权力所有者机构不直接行使国家权力，而由专业官僚直接行使。 在此授权的过程中，也产生了一个国家权力所有者与国家权力使用者之间的委托代理关系。,11,为什么要治理国家？,国家权力的委

7、托代理运行模式，与股份制公司有很多相通之处，但由于政治环境与经济环境的差异，两者也有很多不同的地方。为了分析的简便，我们以议会制政府为例，而不具体涉及总统制、半总统半议会制等政府形式。 议会制政府至少存在以下委托代理关系： 1.人民议会 3.中央政府地方政府 2.议会政府 5.上级机构下级机构 3.政客官僚 6.上级官员下级官员,12,为什么要治理国家？,1.人民议会之间的委托代理关系 人民拥有国家主权，是国家权力的所有者，享有剩余索取权，即是公共利益的最终享用者。全体人民选举自己的代表（议员），组成议会，由议会掌握国家重大事务的决策权。此时，人民是初始委托人，议员是初始代理人。 与股份制公司

8、不同，公民的政治权力是平等的，政治选举采用一人一票制，个人无论财富多少，投票权都是相同的。议员也往往并非财富较多者，而是政治资源较多者，是政治事务的积极参与者。 人民追求的是公共利益最大化，议员追求的是选票最大化和再次当选。,13,为什么要治理国家？,2.议会政府之间的委托代理关系 议会选举产生政府，将国家权力的行使权委托给政府；政府成为议会、最终成为人民的代理人，政府官员就是人民的公仆，根据人民的委托来管理社会事务，增进社会公共利益，实现人民的剩余索取权。,14,为什么要治理国家？,3.政客与官僚之间也存在委托代理关系 议会制政府是由在选举中获胜从而在议会中占据多数的政党组阁，政府官员因此可

9、分为两种类型：政客和官僚。 政客是职业政治家，与政党共进退，同时具有议员的身份，是政府的执政者和领导层。 官僚即常任文官，不参与政党活动，根据执政者的命令管理政府，是实际的管理者。 在政客与官僚之间也存在委托代理关系，官僚类似于职业经理人，多是管理专家，领取固定的薪酬，不享有剩余索取权。,15,为什么要治理国家？,4.在政府内部还分为中央政府与地方政府、上级机构与下级机构、上级官员与下级官员等各种层级，它们之间同样存在委托代理关系。,16,为什么要治理国家？,政府官员是接受人民委托的公仆，并不享有特权，他们行使国家权力的过程只不过是在履行向人民承担的义务。 根据卢梭的看法，人民主权不可转让，因

10、为主权体现人民的意志，是公意的运用，是集体的生命，因而人民委托给政府的只是一种管理权。 民主政治中委托代理关系的直接后果是造成了国家权力的所有权与管理权分离，这种分离的目的是为了更好地增进公共利益、实现民主。,17,为什么要治理国家？,政府作为国家权力的代理人，其管理对象是社会公共事务，而社会是各个社会成员之间的共同关系的总和。 人们以集体形态的人民出现时是政府的主人，而以个体形态出现时却成为政府管理的对象。 政府官员在理论上是服务于人民的公仆，但在具体社会生活中却可以凭借国家权力强制性支配人们的行为，容易蜕变成人民的主宰。 政府官员又是具体的国家管理者，拥有信息优势，同样容易诱发机会主义行为

11、，损害委托人的利益。,18,为什么要治理国家？,委托代理关系的存在会产生的问题： 目标不一致 信息不对称 利益冲突 委托人必须设计出合理的制度，对代理人进行激励、监督和制约。,19,为什么要治理国家？,目标不一致： 公共选择理论运用理性“经济人”假设将政治与经济领域的活动加以统一，认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，追求自身利益最大化。 根据公共选择理论，官员是理性“经济人”，在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。官员与人民的目标并不完全一致。,20,为什么要治理国家？,目标不一致： 委托人（社会公众）的目标：国泰民安 代理人（政府官员）的目标：除了国泰民安之外，还有自我价值

12、的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等。,21,为什么要治理国家？,信息不对称： 在信息经济学中，有两种性质的信息：一种是所有局中人都知道的信息，即对称信息；另一种是并非所有局中人都知道的信息，称为不对称信息，即某些局中人拥有而另一些局中人不拥有的信息。 信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息充分的人员，往往处于比较有利的地位，而掌握信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。,22,为什么要治理国家？,公共选择理论认为，政治市场与经济市场有着许多的相似性，而对政治市场中政府的看法，也应该从“超凡人圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场

13、经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门” 对于国家来说，也存在信息不对称，即政府官员与社会公众之间存在信息不对称。,23,为什么要治理国家？,外生性不对称信息，即由个体(信息提供者)从事的工作本身所具有的技术禀赋、内涵、性质特征等决定的，而不是由个体(信息提供者)的主观意识造成的； 内生性不对称信息，是个体(信息提供者)利用信息使用者对其行为事前无法预测、事中无法观察和监督、事后无法验证而造成的信息不对称。 在我国当前的公共政策领域，外生性信息不对称和内生性信息不对称都普遍存在，但后者表现得更加突出。,24,为什么要治理国家？,信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，容易导致“道

14、德风险”和“逆向选择”，影响到社会的公平、公正以及市场配置资源的效率 事前的信息不对称 事后的信息不对称,25,为什么要治理国家？,事前信息不对称：比如在政治选择中，个体通常难以获得关于候选人的第一手准确资料，如个人品行、实际能力、政策主张及其效果(特别是对选民自身利益的影响)等，更多的只是通过竞选宣传、新闻传媒来了解，而这其中就含有不少水分，甚至带有欺骗性。 事前信息不对称的直接后果是“逆向选择”-劣币驱逐良币,26,为什么要治理国家？,事后信息不对称：比如，随着环境条件的变化，政治家追求自我利益最大化的方式也会随之而改变，其当选后的行为往往与其竞选承诺极不一致。 事后信息不对称的直接后果是

15、“道德风险”-搭便车，失职，犊职，腐败,27,为什么要治理国家？,利益冲突： 利益冲突是指政府官员在公共行政的过程中，受到其私人利益因素的干扰，导致价值判断和政策取向偏离公共利益的要求，发生私人利益与公共职责相抵触。在本质上，利益冲突是公共权力的非公共使用，包括公共权力的递延化和期权化，是公共权力发生腐败的重要根源。,28,为什么要治理国家？,根据“理性经济人”假设，政府官员执行公务，可能从个人的私利出发作出决策，从而腐蚀和异化公共权力，从而产生利益冲突。 利益冲突与特定的公共职位、公共权力、公共责任和公共利益相联系。利益冲突发生在政府官员的公共角色范围之内。 利益冲突不是政府官员的私人利益与

16、其他社会成员的个人利益之间的矛盾，而是违背公共职责的私人利益干扰公共行政的公正性。,29,为什么要治理国家？,社会公众与议会(议员)的利益冲突； 议员与政府官员的利益冲突； 政党与国家的利益冲突； 政客与官僚的利益冲突； 中央政府与地方政府的利益冲突； 上级机构与下级机构的利益冲突； 上级官员与下级官员的利益冲突； 政府官员与社会公众的利益冲突； 不同社会阶层的利益冲突。,30,国家治理的核心是什么？,国家治理的本质是要建立起一种相互制约机制，以保证人民让渡的权力和以税收形式形成的政府收入，能够真正用到人民需要的地方去，提高人民的福利水平。 国家治理的目标: 建立一个相互制约机制,解决目标不一致问题 建立一种信息传递机制,解决信息不对称问题 建立一种科学监督机制, 解决利益冲突问题,31,国家治理的核心是什么？,什么样的国家治理机制能够保证上述目标的实现呢？或者说，正常的国家治理机制应该包括哪些主要内容呢？我认为，主要有三点。 第一，政府内权力的相互制约； 第二，政府运作的公开透明； 第三，完善科学的监督体系。,32,国家治理的核心是什么？,政府内权力相互制约的