社区治理中居民委员会去行政化问题探究_徐昌洪

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1、2013年第4期下半月总第528期徐昌洪社区治理中居民委员会去行政化问题探究根据 中华人民共和国城市居民委员会组织法 （以下简称 居民委员会组织法 ）的规定 ，居民委员会是社区居民自我管理 、自我教育 、自我服务的基层群众性自治组织 。 在我国城市基层设立居民委员会 ， 实行居民自治 ，是一项基本政治制度 。 自居民委员会诞生以来 ，以其独特的地位和优势在我国城市基层社会管理和服务中发挥着不可替代的重要作用 。 随着城市社区建设的推进 ， 居民委员会建设得到极大加强 ，在基层社会管理与服务中的地位越来越突出 ，作用也越来越重要 。 但是 ，居民委员会行政化倾向也越来越严重 ，直接影响到居民自治

2、和社区治理 。 认真分析社区居民委员会行政化问题产生的背景及根源 ，探寻去社区居民委员会行政化的对策措施 ，对于加强社区居民委员会建设 ，完善社区治理机制 ，推进社会建设 ，具有重要意义 。一 、社区居民委员会行政化的特征1、组织设置的行政化。 社区居民委员会作为居民自治组织 ， 其组织体系 、内设机构理应根据社区的实际情况和居民需求来设置 。 居民委员会组织法 规定 ，居民委员会根据需要设立人民调解 、治安保卫 、公共卫生等委员会 。 中办发 201027 号文件提出 ，调整充实社区居民委员会的设置 ，建立有效承接社区管理和服务的人民调解 、 治安保卫 、公共卫生 、计划生育 、群众文化等各

3、类下属委员会 。 但是在实际工作中 ，各地对社区组织体系和内设机构的设置没有体现社区的实际情况和居民群众的实际需求 ，而是体现了政府基层管理的需要 ，即根据政府行政工作的需要进行设置 。 特别是诸多的政府部门 ，都纷纷将工作推向社区 ， 在社区设立专门机构 ，致使社区机构设置越来越复杂 ，越来越“官化 ”，悬挂的各种组织机构牌匾琳琅满目 ，社区居民委员会办公场所越来越“衙门化 ”，居民议事活动的空间不断减少 。2、人员安排的行政化。 居民委员会组织法 规定 ，居民委员会主任 、副主任和委员 ，由本居住地区全体有选举权的居民或者每户派代表选举产生 ；根据居民意见 ，也可以由每个居民小组选举代表二

4、至三人选举产生 。 居民委员会成员的变动 （包括撤换 、补选等 ）也应通过召开居民会议决定 。 但在实际工作中 ，基层政府及其派出机构直接安排居民委员会成员 、 干预居民委员会选举 、随意撤换调动居民委员会成员的现象十分普遍 。 即使是依法进行选举的地方 ，居民委员会候选人的资格条件 、选举的方式 、人员来源渠道等基本上是由组织部门确定的 ，党委和政府对居民委员会选举的领导 、指导变成了主导 。 在这样的选举方式和人事制度下 ，居民委员会成员实际上成了街道办事处或乡镇人民政府聘用的干部 ，街道办事处或乡镇人民政府可以随意撤换 、调动社区居民委员会成员 ，剥夺了社区居民委员会的人事自主权 ，导致

5、了社区居民委员会成员公职化的现象日趋突出 。3、工作职能的行政化。 概括起来 ，社区居民委员会的主要职责可以归纳为三个 “依法 ”，即依法组织居民开展自治活动 、依法协助基层人民政府或者它的派出机关开展工作 、依法依规组织开展有关监督活动 。 随着社区工作的发展 ，居民委员会已集自治管理 、行政管理 、社会服务 、经营管理等于一身 ，演变成了一个职能繁多 、功能混杂的全能性组织 ，成了附属于街道办事处或乡镇人民政府的 “腿 ”。 目前 ，社区居民委员会普遍存在 “七多 ”，即台账资料多 、调查报表多 、证明盖章多 、会议活动多 、检查考核多 、部门牌子多 、硬性摊派任务多 。现在居民委员会承担

6、的工作任务主要是政府安排部署的行政事务性工作 ，如综合治理 、计划生育 、就业保障 、社会救助 、纠纷调解 、宣传教育 、人口普查等 。在不少城市 ，实行的是 “两级政府 ，三级（市 、区 、街道 ）管理 ”，基层社会管理和服务工作都压给街道办事处 ，街道办事处不堪重负后 ，一方面不断增加编外人员 ，另一方面就把任务下移给社区居民委员会 。 基层政府及街道办事处把居民委员会当做行政机构 ，经常给居民委员会摊派任务 ，并对其检查 、考核以及奖惩 。 长此以往 ，居民委员会也把自己看成是政府组织而非居民自治组织 ，把自己看作是政府行政力量的延伸 。 社区居民委员会实际承担的职能较少考虑居民群众需求

7、 ，而偏向满足于完成上面布置的工作 。4、工作方式的行政化。 社区居民委员会的自治性质要求其成员要经常与居民面对面交流 ，通过民主协商 、平等协作的方式开展工作 ，但实际上 ，居民委员会开展工作主要还是依靠行政方法 ，即通过上级 （乡镇 、街道 ）的会议 、文件接受任务 ，再通过会议 （居民委员会工作会议 、 居民会议 ）、 通知等方式传达 、落实任务 。 也就是说 ，社区居民委员社 区 建 设S H E Q U J I A N S H E522013年第4期下半月总第528期会的工作大部分是按照政府的统一部署和安排开展的 ， 应当由居民委员会自主决定的事项也需要得到政府的批准和认可 。 而且

8、 ，到了年中或年末 ，上级政府或部门要对社区居民委员会完成各项工作任务的情况进行检查评比或考核验收 。这是传统工作方式方法在社区工作中的体现 ， 也是居民委员会运行方式行政化的体现 。 社区居民委员会内部管理 ，比如内部功能设置 、办公场地布局 、工作时间安排等也大都是比照行政机关进行 ，没有体现社区工作的特点和居民群众的需要 。 对于社区事务的管理 ，更多地还是按照行政命令和政治动员的方式进行 ，尽管各个社区都普遍制定了居民自治章程 、居规民约等 ，但不少是上级有关部门或街道 、乡镇统一制定的 ，许多社区居民委员会都制定有相关工作制度 ， 但都只是挂在墙上而已 ， 在实际工作中没有起到多大作

9、用 ，成为应付检查的 “摆设 ”。 社区居民委员会工作方式行政化以后 ，往往唯上级政府意图是从 ， 无暇顾及居民群众的意见和需求 ， 既不能很好地服务居民群众 ， 也不能很好地与居民群众沟通 ，在工作中也得不到居民群众的支持 。5、经费保障的行政化。 根据 居民委员会组织法 的规定 ，居民委员会的经费保障主要靠政府解决 ， 这包括设施建设经费 、日常工作经费 、人员报酬待遇等 ，离开了政府的支持 ， 居民委员会的运转就举步唯艰 。 当然 ，有少部分居民委员会（主要是城中或城郊由村改成的居民委员会 ） 因为掌握着一定的资源 ， 例如土地 、房产等 ，可以有一部分经济收入 ，但是对于大部分居民委员

10、会来说 ， 没有掌握任何资源 ，也没有任何经济来源 ，尽管可以通过 “化缘 ”、共驻共建等形式筹集一部分经费 ，但也只是 “杯水车薪 ”，只能作为补充 ，不能从根本上解决问题 。 由于生存和发展主要依靠政府 ，形成 “端谁的饭碗归谁管 ”，社区居民委员会不得不依附于街道办事处或乡镇人民政府 。 政府成了社区居民委员会的 “衣食父母 ”，社区居民委员会出现行政化的倾向便是情理之中的事情 。二 、社区居民委员会行政化的成因1、功能定位不清晰。 我国 宪法 明确界定 ， 居民委员会是基层群众性自治组织 。 但是 ，这一规定是被置于 “政府机构 ”部分加以阐述的 。 按照 居民委员会组织法 的规定 ，

11、“不设区的市 、市辖区的人民群众或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导 、支持和帮助 。 居民委员会协助不设区的市 、 市辖区的人民群众或者它的派出机关开展工作 ”，并进一步明确规定 ，“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生 、计划生育 、优抚救济 、青少年教育等项工作 ”。 同时 ，政府还可以 “设立 、撤销 、调整 ” 居民委员会及其规模 ，“规定并划拨 ”居民委员会成员的 “工作经费 ”和 “生活补贴 ”。 法律规定的模糊性为基层政府及其派出机构在居民委员会人员安排 、经费来源 、监督考评 、工作方式等方面控制居委会留下了空隙 。 根据现行法律 ，社区居民委员会实

12、际上承担着行政和自治的双重职能 ， 即在实行居民自治的同时需要协助基层政府履行某些职责 ， 不是一个完全与政府无关 、只代表居民利益 、对政府进行监督的 “非政府组织 ”。 这就导致社区居民委员会具有官 、 民二重属性 ，因而 ，在基层社会管理与服务中 ，社区居民委员会必须扮演着双重角色 ，一方面 ， 是群众性自治组织 ， 是居民的“头 ”；另一方面 ，是行政管理的末梢 ，是政府的 “腿 ”。 作为政府的 “腿 ”，就要履行好行政管理的职能 ， 要履行好行政管理职能 ，就必须采用行政管理的方式方法 ，因此就使社区居民委员会具有了行政化的色彩 。2、政府干预过多。 在我国推进社区建设 ， 既是经

13、济社会发展到一定阶段的必然要求 ， 也是重建基层管理和服务体制的客观需要 。 20 世纪末 ，随着市场经济体制的建立 ， 计划经济体制下的 “单位制 ” 逐步解体 ，“单位人 ” 转变为 “社会人 ”，大量农村富余劳动力无序地流向城市 ， 使我国城市基层社会管理面临着四大问题 ：一是重建基层社会管理体制 、维护社会稳定 ；二是加强基层党的建设 、巩固党的执政基础 ； 三是重建服务和保障体系 ，解决就业等民生 ；四是加强流动人口的管理与服务 。 为有效解决这些问题 ，党中央 、 国务院作出了加强社区建设的重大部署 ，并在全国范围内逐步推进 。 由此可见 ， 虽然推进社区建设是政府和社会的共同需要

14、 ， 动力应该来自政府和社会两个方面 ， 但首先还是体现为党委领导下的政府行动 ，即政府起着主导作用 。正因为如此 ， 我国的社区建设普遍存在着行政色彩浓厚 、社会参与程度较低 、居民自治能力较弱的状况 ， 形成了政府的热情高于居民的热情 、 外援的力量大于内生的力量这一与社区建设的初衷相悖的局面 。 政府的主要目标是解决转型时期的种种社会问题 ， 保证社会的稳定和发展 。 在政府看来 ，良好的社区治理有助于这一目标的实现 ， 这就促使政府倾向于直接干预并控制社区居民委员会 。3、传统体制惯性。 传统管理体制下形成的巨大惯性在各个方面都制约着居民委员会自治功能的发挥 ， 催生着行政功能的膨胀

15、。 传统计划经济体制下 , 政府扮演着 “统分统配 ”物质资源 、对社会生活全面控制的 “超级管家 ”角色 。 这种大政府运行所要求的行政科层制使我国所有的社会组织几乎都染上行政化的色彩 , 居委会也难以幸免 。 传统体制下 ，居民委员会是政府管理和控制非单位人员和地区的社会生活的组织 ， 仅仅作为单位制的补充而存在 。 居民委员会在传统体制下的长期运行 ， 也使其很难在短时间内摆脱其影响 。 政府部门习惯于将居民委员会作为自己的基层组织来进行领导和管理 ，向其下派任务 ，进行考核 ；居民委员会也习惯于作为政府的延伸组织来运行 ，完全围绕政府的指令行事 。 社区建设的重要途径是依靠社区力量 、

16、 利用社区资源 ， 其根本在于社区居民积极主动参与 ， 强调的是社区居民的自主性和首创精神 。 但是 ，计划经济体制下政府主导一切的行为惯性仍在延续 ， 在强有力的行政推力和强大的行政资源面前 ，社区力量和社区资源显得微不足道 。 面对新形势 、新问题 ，政府自身也在调整角色定位 ，提出社区自治的发展思路 ，但仍然受到既往行为模式的影响 ， 在实际工作中仍然保持着传统的主导与干预特性 。4、居民委员会主观倾向。 这主要表现为社区居民委员会愿意走行政化的路社 区 建 设S H E Q U J I A N S H E532013年第4期下半月总第528期子 。 由于政府对社区建设 、社区工作的过度干预 ，民主决策 、居民自治的空间越来越小 ， 社区居民委员会没有必要强调其自治组织的性质 ， 按照政府的意图办事就很好了 ；而且 ，政府掌控着几乎所有的资源 ，社区居民委员会要开展工作 、服务居民 ，必须紧紧依靠政府 ，满足政府的要求 ， 这样才能从政府手里获取更多的资源 ，为本社区居民所用 。 我国自古以来就有官本位的思想 ， 居民委