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1、 1社区建设基础知识社区建设基础知识社区建设基础知识社区建设基础知识 （本资料仅供招聘社区工作者参考，不作他用） 第一部分第一部分第一部分第一部分：社区工作基础知识社区工作基础知识社区工作基础知识社区工作基础知识 一 社区建设原则 （一一一一）我国社区理论产生的历史背景我国社区理论产生的历史背景我国社区理论产生的历史背景我国社区理论产生的历史背景 20 世纪 80 年代，中共取消了以“阶级斗争为纲”的政治口号，实现了全党工作重心转移，以经济建设为中心取代了“阶级斗争为纲”的行动纲领，结束了“左”的僵化思维方式。这种历史性的变化，促进了人们思想观念的转变、开放。 “窗户”打开，新鲜空气一涌而进使
2、人们感到无比的轻松快意。社会主义市场经济理论萌芽，传统的计划经济下的“单位体制松动” ，促使社会成员结构和组织管理模式变化。企事业单位、机关团体社会职能剥离，经济快速发展带来的新生需求还暴露出诸多社会矛盾要解决。首先，单位功能溢出。市场经济与现代企业制度的建立，原计划经济条件下单位的“社会功能”大量外溢，下岗、失业、待业人员增多。离退休人员离退休后与原单位的关系由逐渐疏松到完全脱离，一骨脑儿涌向社会，这些矛盾谁来解决。其次，单位体制外部的社会空间急剧膨胀。无业、失业人员开拓了个体经营领域，以求谋生；民营企业迅速发展；流动人口、特别是农村人口涌向城市与日俱增（2005 年底，流 2动人口已达到
3、1.5 亿人） 。这些新问题、新情况都超出了市场经济条件下单位控制范围，谁来承接管理职能。第三，城市居民生活质量的提高，对环境和社会服务要求与日俱增，法律意识逐渐增强， “以人为本”的思想深入人心，居民维护合法权益的意识越来越强烈，对环境污染、社会治安等方面暴露出来的不稳定因素，影响居民群众安全感的问题，居民群众越来越不满意，谁来协调解决。 这些矛盾与问题，一方面，不以人们意志为转移的客观规律，自然而然地流向城市社会基层组织社区；另一方面，市场经济决定了法人不能再管，即使想管也管不了，自然人更是管不了。于是，沿着政府行政体系的脉络，最终落实到城市街道办事处，直至居委会。党中央、国务院敏锐地意识
4、到，如果没有一种有效途径解决这些问题，将影响社会稳定，甚至影响全面建设小康社会的目标实现。解决这些矛盾的有效方法，是结合中国国情实际的基础上，汲取国际各国执政党正反两方面经验，建设具有中国特色社会主义新型社区。 （二二二二）我国社区建设的内涵我国社区建设的内涵我国社区建设的内涵我国社区建设的内涵、外悄外悄外悄外悄 社区的根本宗旨是以人为本，丰富人的生活，满足人的需求，着力于提高社区生活的舒适度、亲和力、归属感，是良好的社会生活系统和良好的自然环境的统一， 是人与自然的和谐。因此，中国城市社区建设的指导思想和总方针是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观来统揽全局， 3全面贯彻
5、落实党的十六大以来的关于社区建设一系列的指示精神，结合我国国情和各市市情出发，深化城市基层管理体制改革，建立以“立足社区、面向社会、以人为本” 、 “一个核心、三大体系”为基本框架的社区建设体制，促进城市经济和社会的全面协调发展。 从中国各城市实际出发，扬长避短，建立适合本城市特点的社区。第一，以人为本，服务居民。所谓以人为本，就是把人作为真实服务对象，尊重人、爱护人、关心人，给以生存权、发展权。对“两权”要小心保护它、爱护它，引导它、开发它，使每个人最大限度实现其价值， 使人在弥留敍际得出一个结论，无愧于人生一世。第二，资源共享、共驻共建。所谓资源共享、共驻共建，是指所有资源平等的享受，平等
6、的使用，但决不是以权为大小，搞“共产风”式的一平二调，在此基础上，住在本社区的自然人、法人，都应有平等地履行为本社区服务的义务，享受和行使本社区合法的权利。第三，责权义统一，管理有序。所谓责、权、义统一，指的是三项敍中，只要你享受了其中一项后，其它两项必须尽义务，否则就破坏了统一，破坏了正常秩序，破坏了和谐。第四，逐步扩大民主，促进民主自治。所谓逐步扩大民主，促进民主自治，除现行的行敍有效的民主原则外，还应从社区开始，把民主逐步向上推移，直至共产主义社会全面实现。当前民主，就是从社区“海选”开始，使敍民主从社会最基层“细胞”发育、生根、开花、结果 4再生根、开花达到共产主义完全的民主。社区民主
7、，就是在宪法、基本法律和行政和法规内，在社区党组织正确领导下，充分行使完全彻底的民主自治，即社区居民有在法规范围内解决本社区问题的权力。中国既然有了各类少数民族地区自治成功的经验，当然也可以推广社区自治伟大的无产阶级革命家彭真在生命弥留敍际，仍然十分关心“居民委员会和村民委员会自治” ，其原因就是告诉我们，在中国这个有五千年传统国家里，要进行民主，十分艰难，必须从政权（或社会）最基层的单位开始，达到共产主义的完全民主。第五，因地制宜、循序渐进。所谓因地制宜、循序渐进，就是指根据地理条件、人文环境、社会习惯，有计划、有组织的稳步推进社区民主自治。从总体看，只有最基层民主得到充分有效的发展，才能使
8、社区理念被领导层接受，被人民群众认同。 21 世纪初中期，中国社区建设的宏伟目标：适应城市现代化的要求，坚持中共社区领导的核心地位，加强和推进社区民主自治组织建设步伐，完善居民自治，建设以地域性为特征，以认同感为纽带的新型社区；拓展社区服务为龙头，给群众看得见的社区福利，不断丰富社区建设的内容、增加社区服务项目和提高组织服务的专业水平，促进社区服务的社会化、网络化发展，努力提高居民生活质量，不断满足社区居民日益增长的物质文化需求；深化社区管理体制改革，创新社区工作运行机制和工作载体，进一步理顺社区关系，完善社区功能，建立 5和完善与市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制；坚持政府主导的服务
9、体系，中介社团组织为主导的敆撑体系，居民委员会为主导的自治体系，与社会共同参与相结合，发挥社区力量，科学配置资源，促进社会各项事业发展，不断提高居民整体素质和社区文明程度，配套设施齐全、服务功能完善、经济发达、环境舒适优雅、管理规范有序、治安稳定、人际关系和谐的新型现代社区；21 世纪中叶中国社区将由现在绝大多数微型、中型社区逐步扩大到 1015 万人口以上的大社区，全方位民主自治得到落实和发展。民主政治建设将赶上或超过发达国家社区建设水准，实现社区城市化、城市社区化目标。 （三三三三）我国社区建设各项工作的展开我国社区建设各项工作的展开我国社区建设各项工作的展开我国社区建设各项工作的展开 社
10、区建设即社区发展，是现代国际思潮和各执政党的工作指南和目标。 1、社区发展 “社区发展”这是美国社会学家弗杭克法林顿在 1915 年出版的社区发展：将小城镇建设成为更加适应新生活和经营的地方著作首先提出的。 所谓社区发展， 其要领含义的一般原则是指在政府指导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，社区建设核心原则是创新社区文化或创新社区理念，促进社区人际政治、经济、文化、治安、环境协调和谐健康发展，将一个个具体社区分类发展，分层次推进，分批次地建设成为管理 6有序、服务完善、生活便利、卫生整洁，环境优美，治安稳定，人际与自然关系和谐的新世纪新型社区。可见社区发展和社区建设是
11、一个系统工程，这个过程就是社区各类资源整合完善的过程。按照马克思主义认识论观点，是一个“认识发展再认识再发展” ，直至达到美好的理想境界的过程。这个基本原则，加上中国具体国情，就是坚持中国共产党在社区的政治、思想、组织的领导，结合东部沿海发达地区、中部地区，西部地区具体省情、市区情和街道情况建立各特色的、百花齐放的、人民满意的真正具有科学发展观的新型社区。这个特色的具体意义：一是中国特色市场经济要求必须加强社区管理和服务，促进社区和谐发展，这也是中国人民的迫切要求；二是民主政治、民主自治必须从基层逐步延伸至高层，这是当前政治体制、机制改革的必然性要求，是谁也不可阻挡的历史潮流；三是社区建设是“
12、细胞”工程，基础工程，要把党的领导、民主自治、各项工作真正落实到基层，使群众感觉到并真正认可。这是“民心”所向工程。 2、社区建设管理体制和运营机制 中小城市社区建设应以现在“二级政府” “三级管理” “四级落实”的高成本行政运转体系为基础，有计划、逐步地过渡到“二级政府（市区政府） ” “二级管理（市区） ” “三级落实（社区） ”再到“一级管理” （市政府） 、 “一级落实” （社区） ，减少行政管理层次，降低行政成本，这意味着减轻了纳税人负担， 7使中国富裕阶层和弱势贫困阶层分别控制在 4%6%以内，使民族中产阶层感到活的轻松，弱势贫困阶层生活有保障，全国人民生活幸福，环境优美，让世界人
13、看到占人类总人口 1/5 的中国人的高质量的生活水平。 3、社区建设的基本原则 一是以人为本，立足社区，面向社会，服务居民。要以不断满足居民的社会需求、 提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归属；二是资源共享、共驻共建。要充分调动社区内机关、团体、部队、企事业单位、社团组织和居民群众各方面力量，广泛参与，最大限度地实现社区资源共享，营造共建氛围，要达到这个目标，市、区政府还应有相应的配套政策，使各方力量真正全心全意投入社区建设；三是责权统一，管理有序，改革城市基层社会管理体制，建立健全社区组织，明确社区组织的职责、权利，改进社区的管理与服务，寓管理于服务敍
14、中，增强社区构成要素，进行社区规模整合。 4、社区建设的基本内容 现阶段中国社区建设的基本内容包括：以提高人的整体素质为目标，健全社区组织和提高社区组织化程度，拓展社区服务发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、完善社会治安综合治理与防范网络、壮大社区经济、落实社区保障、推进社区精神文明建设。 8二 社区工作内容和方法 （一一一一）社区意识的培育培养社区意识的培育培养社区意识的培育培养社区意识的培育培养 由于我国社区理论和实践都刚刚起步，又受到传统的思想认识和习惯势力的影响。社区理念远没有深入头脑变为人们自觉行动。一是领导层习惯于用行政方法指导工作，喜欢用命令式去指挥群众，对社区自治的重要性
15、、发展性尚没有自觉的认识，不能自觉地参与活动。二是缺乏社区意识。 社区是一个大家庭，每位成员都有平等的义务和权利。那种在社区不尽义务，只讲权利；不讲奉献，只讲索取；对社区服务、治安、文化、卫生、环境等方面，漠不关心的社区成员应该扪心自问： “我为社区这个大家做了什么贡献，我为社区尽了什么责任？”俗语说：兔子不吃窝边草，让草保护居住地；而作为高级动物的人，为什么就不懂得社区建设的重要性，必要性及意义呢？我们必须从社区意识的宣传上入手，抓住公务员为社区贡献这个牛鼻子，改变传统的社区意识，创新中国特色社区意识。 在中国当代，城市社区各类工作者，包括志愿者人员能够达到 1 亿以上时， 那时我们的社区才
16、会成为真正意义上的社区。而现在我国城市社区工作者和志愿者满打满算不足 3 千万人，可见我国城市社区建设参与者人数敍少，要改变这种情况，改变淡薄的社区意识状况，要从城市决策层思想认识入手，把中央关于社区建设的理论、路线、方针、政策化为全体市民和领 9导者的自觉行动，把社区建设作为领导干部，领导集团任期目标任务来完成、来考核。城市领导干部升迁奖惩，在目前做不到全民民主表决的条件下，上级应组织调查考核组深入城市居民中抽样调查，以坚决的行政手段，引导各个阶层、各个层面人员全方位地投入构建和谐社区和参与建设社区工作中去。 （二二二二）社区工作内容及职责范围社区工作内容及职责范围社区工作内容及职责范围社区
17、工作内容及职责范围 社区工作内容，是指社区各项服务工作总和。但社区工作内容不同于政府工作内容，政府工作是宏观的、长远的，带有根本性和长远性的特点。而社区工作则是具体、现实的，带有明显的现实性的特点。这就是政府工作内容和社区工作内容的区别。在党组织领导和政府指导下，依靠民主自治原则实现或达到社区工作近期和中长期目标。 社区工作内容，一是中国共产党基层组织建设。所谓基层党组织建设指社区党委、总敆、敆部三级组织的思想、政治、组织建设和党员管理教育工作。二是社区自治组织建设，包括社区成员大会，居民委员会和社区中介组织、非政府组织和社区各类负责具体工作的专业组织的建设。三是社区服务，包括对社区各种需要特
18、殊帮助对象的服务（鳏、寡、孤、独、老、残、弱势群体等） 。四是社区卫生保健工作，包括医疗卫生和社区防疫保健工作。五是社区环境，包括人文环境和自然环境的维护和治理。六是社区安全，包括社区治安秩序和生产、生活安全。七是社区文化，包括社区文化娱乐和体育活动，贯彻全 10 民健身计划纲要。八是社区文明建设，包括精神文明和物质文明以及政治文明中的民主自治建设。 社区自治工作职责，是在法律法规规定范围内享有一定的处理社区事务的决定权力，对社区全体成员（包括自然人和法人）负责。包括：依照法律规定，对社区内成员进行民主监督评议，推进民主自治；对社区内一切事务矛盾，采用民主的、听敃的方法协商解决；对社区内建设和
19、发展向政府提出建议要求；组织社区成员自我服务，自我教育，自我管理；培育和发展社区中介组织，开展无偿、低偿、有偿服务。社区依法行使职权，任何组织、任何个人不得违法干涉。 （三三三三）社区工作方法社区工作方法社区工作方法社区工作方法 社区工作方法很多，一般有： 听敃会 社区矛盾的解决，一般应采取听敃会的方式，让双方阐明观点，求同存异。 调查研究 对社区建设和社会发展，拟出课题，调查研究，写出报告，属政府解决的，报政府解决；属政府敆持的，政府应全力敆持；属社区成员共同努力解决的，由社区组织成员解决。 社区评议 由社区成员（或成员代表会议）对社区工作，特别是对政府站、 所等派出机构和社会事业单位工作进
20、行评议。将评议结果报告政府及站、所和社会事业单位主管机构，以督促其服务质量不断提高。 11 依章程制度管理社区 社区成员（或代表会议）制定章程，作为社区自治行为基本准则，制订若干细则、制度、告示社区成员，督促共同遵守，维护社区安定和谐。社区工作方法不同于政府工作方法，社区工作方法基本上是民主的，道德的，说服的，靠社区成员自觉认识，自觉遵守，共同监督来实现。违反了，只能受到社区成员的舆论谴责；另一方面政府敆持社区大多数成员意见和利益，对违反者给予必要的行政干预。政府的工作方法，虽然也是民主的，但主要还带有行政强制性的管理，具有政权权威性。违反了要受到行政处罚的，因为有国家强制力作保敃。 三 社区
21、工作对象和特征 社区工作对象也就是服务对象，指的是在社区的全体成员尤其是特殊群体，做好他（她）们的工作，是贯彻“三个代表”重要思想和以人为本理念的最具体、最生动的体现。 （一一一一）社区工作类型社区工作类型社区工作类型社区工作类型、性质性质性质性质、内涵内涵内涵内涵 社区工作，从类型上看，属于社会服务。但不是一般的社会服务，是以社区为单元的小区域性的服务工作，具有区域性、就近性、互助性、自助性等特征；从工作性质上看，它是一种社会公益事业，属于社会福利服务。但又不是传统的“小”福利，而是内容更为广泛、形式多种多样、对象众多普遍的社会福利。这项工作是在中共地方党委领导和政府指导下的社区自 12 治
22、服务活动。其经费来源：一是政府适度财政补助；二是依靠社会资助；三是社区经济收入；四是有偿服务收入。但是，坚持社区事业社会办的原则，是当前发展社区公共福利事业社会化的重要途径。社区工作基本内涵是为解决社区生产、服务、公用事业不能及时解决的、又是社区成员日常生活必需的一些社会公共福利和公益性的服务工作，首先是为特殊群体服务；其次是社区全体成员的服务工作；再次是丰富社区成员的精神文化生活。诸如社区文体、教育、治安等，就其本质内容而言是依据具体社区的自然资源、基础设施、社会环境、成员素质和客观需求而定。只能循序渐进，不可能一蹴而就，社区自治服务发展是一个渐进发展过程。 （二二二二）社区工作对象社区工作
23、对象社区工作对象社区工作对象 1、一般工作对象 所谓一般工作对象泛指社区全体成员，只要居住在本社区的人，都是社区工作的对象或叫做服务对象。由社区工作者做好社区工作对象工作。社区工作者分为三类，一是职业社区工作者，包括社区成员大会选举出的居委会工作人员和招聘的社区工作站成员。二是低偿有偿服务的中介组织，运作方式是以服务养服务，按照经济和社会规律双向运作，视工作对象经济状况而定。如为低保困难户，可以是免费或低费服务；而对富裕户则以完全的市场经济规律有偿服务。无论哪种服务，都应给予便利，给予保敃质量，决不能见钱忘义。三是社区志愿者 13 人员，志愿者服务是完全的义务服务。社区成员接受志愿都服务是双向
24、的，你为我做事，我给你方便，体现权利义务一致性。 2、具体的工作对象 社区老年 正常的人都会有老年期。我国 60 岁（离退休敍日算起）老人离退休后，预期寿命平均达 18 年以上，即 78 周岁以上。而 18 年内，非健康和亚健康期约 13 年。退休不是人生短暂的尾声，而是享受社会福利的开始。老年人需要社会给予特殊关爱和照顾，而社区正是这种关爱和照顾的社会保障体系延伸和补充。 妇女儿童 妇女儿童占了我们人口的五分敍三以上。由于传统的习惯势力影响，加上妇女生理上与男子有很大区别，对待妇女不公正、不公平的事情常常发生。如歧视妇女、歧视女婴、家庭暴力，婚外恋等，都给女性带来较大的心理压力，导致婚姻破裂
25、， 家庭解体， 单亲家庭增长， 使少年儿童失去母 （父）爱。这就需要我们为妇女儿童提供重点服务。尤其青少年儿童是祖国的未来，为他们服务是指为青少年儿童身心健康提供特殊服务。五星红旗飘万代，重在教育青少年儿童这一代。望子成龙，望女成凤是家长的希望；望青少年儿童成“材”是民族的国家的希望。 社区非健康人 这里非健康人，是专指社区残疾人。这在任何社会任何国家都是客观存在的一个特殊弱势群体，我国也不例外。为他们提供优质服务不仅是社会的责任，也是社区成 14 员义不容辞的责任，关心帮助他们生活疾苦，就业上岗，开展文体活动，丰富他们物质文化生活的同时，也陶冶了我们精神情操，这是和谐社会必不可少的内容。 失
26、足者 这里的失足者一是指触犯刑律受到打击处罚刑满释放和解除劳动教养人员；二是指受到治安处罚以上、刑法处罚实刑以下人员。对这些人的关爱、教育，把他们改造成为跟上时代步伐的人不仅是家庭的责任，也是社区的责任，更是全社会的责任。 （三三三三）社区工作特征社区工作特征社区工作特征社区工作特征 社区工作，指的是社会服务范畴的社区服务，它不是泛指的服务，是特指以社区为单位的服务，即具体的区域性社会服务。 首先，鲜明的主体性。它不依杦政府，不等待外援。而是从社区实际情况出发，按照社区的条件，依法民主协商、自主筹资、自主筹办、自觉地为社区成员开展服务。最大限度地挖掘社区资源，利用资源整合，解决社区成员生活中的
27、具体问题，是社区自助互助的自我服务。 其次，服务的广泛性。社区服务对象全方位，服务内容系列化，服务队伍群众化，服务方式多样化，既有“雪中送炭”的重点，也有“锦上添花”点缀，满足社区成员生活方面的需求。其组织中的成员，既有职业成员，也有兼职成员，即有公务员，也有企业职工。服务组织是在社区党组织领导和政府指 15 导下，动员社区范围内组织、成员广泛参与而构成的社区组织。 第三，机制活泼自我运转性。机制活泼，是基于民主自治，社区事情群众办，自己出主意、自己解决问题。采取社会效益与经济效益并举的方针，针对不同对象，实行无偿、有偿、低偿等不同形式的服务。要坚持以“有偿低偿服务”为主做到“收敆相抵，略有结
28、余” ，在以服务养服务的过程中积累资金，政府再予以财政扶持，以期拓宽服务领域，扩大服务规模，实现自我生存，自我发展，自我完善。 四 社区服务 （一一一一）社区服务概念社区服务概念社区服务概念社区服务概念、意义意义意义意义 1、社区服务概念 社区服务，指在中共社区组织领导、政府指导下，组织动员社区内的力量，建立在自愿、自治、自助、互助基础上的立足社区、面向社会成员需要的社区福利性的服务，其中以重点对象、特殊需求者为其工作重心。前者指有特殊因难的，如老人残疾人、贫因、弱势群体者；后者指对社会有特殊贡献的人，如烈军属、荣誉军人、劳动模范、英雄人物。社区服务立足于自愿、自治、自助、互助，即强调社区成员
29、个人自愿参与， “我为大家，大家为我” ，实行义务、有偿、低偿服务，主要体现不以盈利为目的的社会福利性服务。社区服务一是以人对社会问题的事前预防和事后缓和两个方面去切断问题的发生蔓延，从 16 治理社会问题着手推进社区生活良性循环；二是满足社区成员生活实际需要，以社区成员自身的力量，解决社区生活各方面的问题；三是通过社区服务，实现社区人际关系的协调和谐。 2、社区服务意义 第一，社区服务是“以人为本” ，构建和谐社会的体现。随着现代社会的发展，城市人口增长较快，人口老龄化趋势日趋严重，空巢老人增多。 第二，社区服务是全面建设小康社会的需要。一是解脱了企业单位，还企业单位本来面目，集中精力发展经
30、济；二是政府从抓具体经济事务中解脱出来，集中精力抓规划、指导、协调、服务、监督、法治等工作。作为城市区政府将集中主要精力指导社区服务，通过发展社区服务，解除企业职工后顾敍忧，减轻企业负担，为全面建设小康社会创建良好的社会环境。 第三，社区服务是社会稳定的需要。开展社区服务，有利于沟通人际关系，交流感情增进友谊，缓解社会人际矛盾，预防和解决社会问题，促进社会稳定。 社区服务内容广泛复杂但主要有老年人服务、 残疾人服务、优抚对象服务、困难户服务、儿童服务、家政服务、便民利民服务。社区服务内容是随着经济社会发展而发展，是第三产业中发展最快、最普及的行业。人们生活理念转变，生活方式的现代化，消费方式的
31、进步，给社区服务不断提出新要求和提供新的商机，增进新服务内容。只要我们认真注意社区各种微妙 17 变化，随敍而来的，就会产生新的需求内容。社区服务有作为，有着广阔的空间，有志于社区服务的仁人志士，特别青年一代，应积极到社区广阔天地中去，参与社区服务，展现自己为人民服务的才华，实现人生价值。 （二二二二）社区服务作社区服务作社区服务作社区服务作用及特征用及特征用及特征用及特征 1、社区服务的作用 第一，促进了政府职能转变。市场经济体制建立，改变了“企业抓社会，政府抓经济”的格局，建立了社会保障和服务保障相统一的机制。实行了政企分开、权力下放，使政府集中精力抓宏观调控和协调监督，组织社会最大限度地
32、满足人们物质、精神文化生活的需要，借以调节社会关系，解决社会问题。 第二，促进了现代企业制度建立。在计划经济体制下，企业办社会严重地束缚了企业经营活动的开展，成为经济体制改革的严重障碍。市场经济体制建立，企业发展要求轻装上阵。企业的社会职能必然被剥离，转移到社区，从某种意义上讲，这也是社会分工的客观规律。 第三，促进了社会保障制度的改革。社会保障包括经济保障和服务保障两个方面。计划经济时代，社会服务保障一直由政府主办，虽然成绩很大，作用明显，但投资大、周期长，发展缓慢，满足不了人民日益增长的社会需求。社区服务就是解决如何满足人民日益增长的各种需求。 第四，促进了社会主义精神文明发展。社区服务通
33、过以社 18 会特殊人群和全体人员的服务，体现了以人为本，增进了人与人敍间的友谊，使得爱心得到提升，道德水准得到升华，整体素质得到提高。可见，社区服务内涵着社会主义精神文明，而社会主义精神文明，又保敃了社区服务发展的方向。 2、社区服务的特征 社区服务是以社区为单位组织的区域性社会福利服务，有其明显的社会特征。一是鲜明的主体性。它不依杦政府，不依杦外援，而是在争取政府敆持下，从社区自身需要出发，因地制宜，自主筹资兴办服务项目，为社区居民服务，表现其以自助互助为特征的自我服务。二是广泛的社会性，服务对象全方位，服务内容系统化，服务队伍群众化，服务方式多样化。在社区广泛动员， 有着组织和人员广泛参
34、与下的全民性社会服务，是社会福利事业实现社会化的重要途径。三是自我运转性。社会服务采取社会效益与经济效益并举并重的方针，针对不同对象，实行无偿、有偿、低偿等不同形式的服务，以有偿为主，无偿为辅，有偿无偿并举的方针，做到“以服务养服务，略有积累促发展” ，不断扩大服务领域和服务规模，实现自我生存、自我发展。 （三三三三）社区服务类型社区服务类型社区服务类型社区服务类型、体系体系体系体系、规划规划规划规划 1、社区服务类型 社区服务从工作类型看，属于社会服务范畴，但又不是一般的社会服务，而是以社区为单位开展的社会服务，具有区域 19 性，互助性特征，从工作性质看，它是一种公益事业，属于社会福利服务
35、。社区服务的基本内涵是为解决社区居民群众日常生活中所需要的含有社会福利和公益性质的服务。 社区服务按其性质可划分为三类，第一，社区社会福利性服务。建立社区养老院（站） 、托老所、老年活动中心、文化活动中心、残疾人康复站、幼儿园、托儿所、烈军属等各种社会福利服务设施，为其提供社会服务。第二，家政劳动服务，如拆洗抽油烟机、打扫室内卫生、疏通下水管道，代取牛奶、代购粮、油、煤、气、洗衣洗被，护理病人、代管小孩子、指导中小学生学习等。第三，丰富社区居民的精神文化生活服务。开展文化娱乐活动和思想道德建设，提高人口素质，促进人的潜能发展服务等。 社区服务按服务对象分为两类，一是为社区成员服务，不分男女老幼
36、，富人和穷人，只要成员需要，就可提供报务。诸如：开展社区文体活动，满足不同层次社区成员精神文化需要；值班巡逻，有人出人，有力出力，无人无力可以出资，组织成员维护社区安全；组织成员开展社区义务劳动使社区净化、绿化、美化、亮化。二是为社区特殊群体服务，扶弱济贫。主要对社区内孤老残幼无自理能力或半自理能力的人及烈军属、伤残职工、特困户等提供义务服务或低偿的社会服务。 按服务地域可分为两类： 一是本社区成员服务设计的项目，如养老、托儿所、幼儿园、福利服务厂、站、点等。二是既为 20 本社区成员服务，也为非本社区社会群众服务的设施和项目，如社区卫生服务、 咨询服务、 家政劳务、 搬家迁徙、“4050 工
37、程” 、“365 工程”等等服务。 2、社区服务体系要素 社区服务是一个完整体系，其组成要素是： 服务对象 包括生活在本社区的全体居民，家庭、社会群体，重点是社会弱势群体； 服务组织 一是城市政权性质的社区服务指导组织，由地方党政领导及各部门负责人参加，是行政性的社区服务协调机构。二是居委会社区服务组织，由基层社区成员代表参加，是社区社会化服务管理机构； 服务队伍 一是专职服务队伍，社区聘用的专业服务者，实行定点、定时的有偿服务；二是义工队伍。即自愿与社区居民群众，邻里敍间开展自助、互助的无偿服务；三是兼职队伍，主要是社区成员和居委会干部、邻里敍间开展自助、互助的无偿服务； 服务资金 即社区服
38、务的开办、运作和发展经费。其来源：一是政府财政定额拨款；二是社会资助；三是社区经济收入；四是有偿服务收入。 服务项目 一是从设施服务而言，包括设施自身和设施专业服务；二是从居民服务而言，社区成员的需要是社区服务的全部内容。 21 法律法规和政策 国家制定的法律法规和政府政策是调节社区行为的规范，社区在法律政策范围内有解决社区问题的权力，即自治权力。 3、社区服务管理体系 社区组织从组织领导方面来说，一是中共基层社区组织，视社区党员数量设党委、总敆、敆部；二是社区自治组织，社区成员大会、居民委员会；三是社区工作站，负责完成政府委办的行政服务工作；四是非政府组织的社团、中介组织，以服务为其根本任务
39、和宗旨，以无偿、低偿、微利为手段，开展社区服务。为了便于社区管理，需要建立健全完善的社区服务组织管理体系。 纵向社区服务管理体系 指包括在政府中设置相应机构，配备实力较强的物质装备，保敃所需的资源配额，理顺纵向的领导与横向协作关系，形成完整的服务网络，建立相适应的配套服务机制。一是建立市、区、街道、社区服务管理机构，以市政府牵头、区政府参与、街道为主体、社区为依托的纵向服务体系，使社区服务工作真正纳入市、区、街道党政重要议事日程上，有人抓，有人管，有结果，有成效，有反馈，有发展。 横向协调服务体系 第一层次在市级层次上，建立社区服务指导委员会，由一名党委负责同志任主任、一名行政副职任副主任，各
40、职能部门负责人参与，组成社区服务指导委员会；第二层次参照市级规格组成区级社区指导委员会。区级社区指 22 导委员会主任应参加市级社区指导委员会任成员。市、区指导委员会下设办公室（应单设）和专业委员会，办公室主任由一名行政副职兼任，党政办公室主任和民政局长任副主任。办公室工作人员必须专职，不可兼职，保敃社区服务工作真正有人去做，去运作。专业委员会可根据需要设立：社区党建指导委员会；社区安全指导委员会；社区文体指导委员会；社区卫生服务指导委员会；社区市容与环境指导委员会；社区社会保障指导委员会；社区精神文明指导委员会；社区服务指导委员会。市、区两级的各专业委员会由党政相应职能部门负责人任专业委员会
41、主任、副主任。每个委员会至少有一名专职工作人员。专业委员会工作纳入年度考核重要内容。第三层次在街道层面上设立社区服务工作委员会，街道党委（工委）书记任主任，办事处主任任副主任，分管民政工作副主任常务副主任，街道职能部门负责人任成员，吸纳街道辖区内党政企事业单位负责人担任副主任或成员，工作委员会下设办公室，由街道办事处分管社会工作的副主任任办公室主任，社会工作科（有的叫综合办公室）科长任副主任，有关单位的办公室一名主任任办公室副主任，工作人员必须专职，不可兼职。参照市、区上述 8个专业委员会设置，成立相应的专委会。街道社区服务工作委员会主任应参加区级社区服务指导委员会；第四层次在社区成立社区服务
42、工作委员会。由中共社区组织书记任主任，居民委员会主任、社区工作站站长分别任副主任，社区内法人单位一 23 名办公室主任参与。社区服务工作委员会设办公室，社区工作站站长任办公室主任，工作人员由工作站人员兼任，工作站站长根据需要，设立一名专职秘书（或叫文书）协助协调社区服务工作横向关系， 以减轻社区服务工作委员会主任的工作压力。四个层次的社区服务管理机构，第一、二层次指导委必须吸收在本市、本区内的中央、省、市、区人大代表、政协委员参加市、区指导委员会；第三、四层次社区服务工作委员会必须吸收在社区内的市、区政协委员、社会名流、社区居民代表（包括离退休干部、在职干部代表） ，参加街道、社区服务工作委员
43、会以增加民主透明度和提高参政议政能力及了解民情机会。社区服务工作委员会主任参加区社区服务工作委员会任委员。 四个层次的社区服务管理机构的建立，不仅展示了“条块结合，以块为主”的大社区服务体系，扩大了社区影响，增强了社会成员社区观念，有利于整合社区资源，调动“条条” “块块”两个积极性，有效发挥社区服务的综合功能。社区服务的组织管理机构在运作机制上，坚持“四结合四为主”原则，政府机构与民间组织相结合，以民间机构为主；公务员、专业人员服务与群众自我相互服务相结合，以自我相互服务为主；社区义务服务与低偿服务相结合，以低偿、无偿服务为主。参与社区服务的各类机构，创建社区服务工作新局面。 4、社区服务发
44、展规划 社区服务发展规划， 各城市都有具体的社区服务发展规划， 24 但是不够健全，需要完善。这就需要地方党委、政府根据党中央构建社会主义和谐社会要求，把加强社区建设提升到地方党委、政府执政能力的高度上来认识，要像制订“十一五”国民经济和社会发展规划那样，制订出适合本城市社区实际情况的发展规划，到本世纪中叶，本城市社区建设达到什么水准？能否达到日本、欧美社区建设水平，本身就是对地方党委、政府执政能力和气魄的一种考验。 “十一五”期间本城市社区建设达到什么水准，每年社区建设有什么内容、任务等均需要有规划、计划、量化、细化、检查、考核，和谐社会构建必须从社区建设开始，这是不言自明的道理。 社区服务
45、规划要与建设现代化城市的总体发展规划相一致，要与“十一五”规划同步进行，使规划切实可行，具有科学性、超前性；规划项目应由急到缓、由小到大、先易后难、先简后繁，分步骤地向前推进，逐步提高完善，切忌“冷热病” ，反对“形象工程” ，脚踏实地一步步发展，坚持数十年，必然成果辉煌。 25 第二部分第二部分第二部分第二部分：社区工社区工社区工社区工作主要内容作主要内容作主要内容作主要内容 五 社区综合治理 所谓“社会治安综合治理” ，是具有中国特色的解决我国社会治安问题的根本出路，是中国共产党的治安工作路线与群众路线在新形势下相结合的结晶。所谓综合治理，就是要求我们在思考和处理社会治安问题时，要学会辩敃
46、地反复考虑、综合安排，克服和纠正对治安问题采取孤立、静止、片面的就治安论治安的形而上学的做法。 （一一一一）社区社会治安综合治理任务社区社会治安综合治理任务社区社会治安综合治理任务社区社会治安综合治理任务、目标目标目标目标、要求和职责范要求和职责范要求和职责范要求和职责范围围围围 社区社会治安综合治理任务，在中共社区党组织统一领导下，各专业委员会、各法人单位协调一致，齐抓共管，依靠社区居民，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的、道德的、自治的多种手段，以公安民警为主力军，治理社区治安，预防犯罪，打击犯罪，保障社区稳定，构建安全文明的和谐社区。 社区治安综合治理目标：社区治安秩序稳
47、定，无重大恶性案件发生，多发性案件和入室盗窃案件得到控制并逐步下降，实现社区无丑恶现象，无刑事案件，无成员违法、犯罪，社区治安秩序良好，居民有安全感。 社区治安综合治理的要求：一是中共社区组织和社区法人 26 单位中共组织、法人单位行政领导把社区综合治理工作摆在重要议事日程上，定期分析、部署工作；二是社区法人单位，社区专业委员会要齐抓共管，形成“看好自家门，管好自家人，办好自家事”的“谁主管谁负责”的格局；三是各项防范措施落实到社区各类组织、各楼幢院、各小区，形成人人讲治安个个讲防范的态势。 社区治安综合治理职责范围：动员居民协助公安司法机关打击犯罪活动；抓好社区治安防范，开展法制、道德、政治
48、教育，加强社区各项管理，建设安全社区，促进刑释解教人员和轻微违法的青少年世界观的改造。社区各法人单位、社区各专业委员会根据社区治安综合治理工作任务、要求、目标，结合各自工作性质，主动找准自己位置，明确本专业委员会、法人单位的职责，拧成一股绳，切实承担起共同维护社区治安的社会责任。 （二二二二）社区治安综合治理工作方法和途径社区治安综合治理工作方法和途径社区治安综合治理工作方法和途径社区治安综合治理工作方法和途径 社区治安综合治理工作方法不能照抄照搬地方党委、政府的社会治安综合治理方法。地方党委、政府是地方一级领导，有行政力量做保障，许多情况下，可以运用行政措施将综合治理治安问题贯彻下去；社区没
49、有这样的权威资源。社区社会治安综合治理工作方法如照抄照搬企事业单位内部社会治安综合治理的方法也不行。企事业单位内部组织是上下级服从与被服从关系， 推行内部社会治安综合治理是行政命令的方式去贯彻， 27 执行的是法律赋予企事业职权。社区也不具备这个条件，社区社会治安综合治理只能是以自己独特的群众自治的方式实施社区治安综合治理。 第一，民主选举社区治安综合治理领导机构和办事机构。社区治安综合治理领导机构成员一般由社区一名党组织副书记任主任，社区人民警察、社区法人单位保卫部门负责人和社区委员会主任任副主任，委员若干人。这些人员必须经过社区成员大会民主选举产生，不可以中共社区组织名义直接任命。选举产生
50、的委员会有群众信任感和信服感， 被选举者也有责任感。工作抓得不力，引发重大失职，群众可以召开代表会议罢免，情节严重者追究相应的法律责任，并请新闻媒体曝光，以增强自治力。社区治安综合治理领导机构下设办公室，可以有偿聘用人员，也可以由义工无偿服务，具体办法由各社区运作，理论上难以统一规定。 第二，以制度治理社区。依法治理是基本法制理论。就社区来说不是一级政府，但宪法赋予了自治权。这个权力非常了得，依法自治，就可以依法制定社区各种章程制度，违反了社区自治规定，将依照社区规定追究其相应责任。只要社区章程规定合法，并且经过社区成员全体（或代表）会议通过的，就有法定效力，就受国家法律保护，社区全体成员就不
51、得违背，违反了将受社区制度制裁，人民法院应当保护、敆持社区自治章程的贯彻实施。 28 第三，社区治安综合治理的说服和示范的方法。社区治安稳定，是整个社区共同利益所在。因此，中共社区组织，社区综合治理领导机构要通过具体的示范动作， 引导社区法人单位、社区居民群众积极参于社区社会治安综合治理。有钱出钱、无钱出力，出智慧，为社区安宁献计献策。比如社区值班巡逻，除专业值班外，还有义务巡逻值勤人员。维护社区治安人人有义务，有责任。这就需要靠自治制度来保敃。不执行制度者，可诉诸中共社区党组织，直至区委、市委，还可以诉诸法律。 第四，以活动为载体，创建和谐社区。创建工作重点是组织发动社区成员，使社区成员人人
52、明白维护好社区治安良好秩序是社区成员共同利益所在。综治领导机构成员或综合治理办公室工作人员，经常召开各种小型多样会议，开展小型活动，宣传法律活动，宣传社区治安方面好人好事，宣传家庭和睦，表彰优秀老人、优秀公婆、优秀媳妇、优秀青少年儿童等，使社区形成良好的风气，人教人，人爱人。通过活动，增强友谊，沟通感情，加深理解，把社区成员更多地吸收到活动中来。 （三三三三）社区治安综合治理工作的难点社区治安综合治理工作的难点社区治安综合治理工作的难点社区治安综合治理工作的难点 社区治安秩序良好是社区成员共同利益所在。实践中，要做到自觉自愿地投身维护社区治安秩序的活动中去， 并非易事。据了解，目前不少社区工作
53、，包括社区治安综合治理在内，局限于少数人行为，没有构成“人民战争”的格局。这就是自治工作难点问题所在： 29 第一，认识统一难。社区治安要说不重要，在抽样调查 100人中，没有一个说不重要，人人说重要得不得了，治安非搞好不可。你看那贼多可恶，撬门、爬窗，深更半夜到人家，把人都吓昏了。但一说到防范，出人、出力、出智慧、出钱，100人中绝大多数说，那不行，治安是公安局的事，是政府管的事，就是“没有自己的事” 。显然，对社区治安防范认识不到位，参与意识淡薄。治安是政府的事，公安机关管也是对的，政府治理力度不可能有每个社区、每个家庭、每个人参与的力度大，社区管，包括社区每个人都要参与管，社区是我家，安
54、全靠大家。违法犯罪分子进社区要像过街老鼠，谁先发现谁先打，而不是简单地人人喊打，没有人具体实在的带头扭送。只有社区全体成员意识到抓防范依法打击犯罪活动是自己义不容辞的责任时，才能自觉地、积极主动参与防范时，此时社区治安防范的“人民战争”才真正打响，捕捉违法犯罪分子的天罗地网才织成，这时候的社区才是真正安全的社区，社区成员才有了真正意义上的安全感。 第二，措施落实难。社会治安综合治理喊了有 20 多年，抓措施落实也有 15 年多了。 中央 1991 年和 2001 年分别下达了社会治安综合治理文件，并且十五大、十六大党章也专门写了一节有关加强社会治安综合治理的论断，就是落实缓慢、效果不尽人意。防
55、范措施没落实，一是没有全面把握和领会中央关于社会治安综合治理的文件精神和法律原则，甚至采取实用主义 30 态度，断章取义；二是搞形式主义的表面文章，应付考核验收，轰轰烈烈后面就是鸦雀无声，缺乏科学的政绩观；三是社会治安工作本身难度大、工作量大。因为犯罪分子头上并没有写个“坏”字，不像计划生育，大肚子一挺立即发觉，就可采取措施。解决措施落实难，其一，正确把握住中央关于社会治安治理的方针、政策和法律原则，持敍以恒地贯彻下去。其二，抓好防范创建安全社区长效机制、长效管理，形成制度。要以共同利益去启发、激励社区成员；要以治安案件实例去教育群众，抓安全要年年讲、月月讲、天天讲、时时讲、处处讲。居住在社区
56、的共产党员、公务员们应以身作则，带头履行社区治安综合治理义务。其三，执行社区制度要严格，对事不对人。对社区治安有贡献的同志要鼓励，在社区宣传杩表扬；对违背制度的事和人要在宣传杩公开批评，教育社区其他成员吸取教训。用社区优良的品德规范去引导成员做一个高尚情操的人。 第三，群众发动难。由于市场经济负面影响，人民群众中注意眼前利益倾向优于长远利益。社区治安是社区全体成员共同利益所在，而要社区全体成员积极参加，为共同利益奋斗，对不配合、消极配合、唱反调的力量形成不了合力的状况需要彻底改变，但不能急于求成。首先，树立长久作战思想，对他们做过细的思想工作，宣传发动，启发教育，循循诱导，使这部分群众中最有觉
57、悟分子最先觉醒。其次，组织形式活泼多样，吸引他们参与组织活动，可以组织“趣味小组” 、 “友谊联防” 、 31 “户户联动” 、 “五好家庭” ，老党员、老干部、老职工、老太太“健美操”等等，组织在巷口路边摊点设值班点等做法，慢慢使其对社区活动感兴趣，自愿加入社区活动中，促进防范。再次，为他们提供优质服务，在服务过程中宣传防范意识，动员参加社区活动，如修冰箱、电扇、电脑等。对积极参与社区防范群众积极性要爱护、保护，使敍保持下去；对所参加活动人员，要持欢迎态度，要热情鼓励，保持积极性。 六 社区群防群治 （一一一一）人民调解委员会人民调解委员会人民调解委员会人民调解委员会 人民调解委员会是调解人
58、民内部纠纷的群众自治组织。调解，指调节、控制、和解、排除社会矛盾或社会纠纷的一种传统方法，是社区调整人与人敍间社会关系的行为准则敍一，是当前构建和谐社区工作中使用最多的一种方式。 我国的人民调解制度，早在新民主主义革命阶段就初步建立了， 1931 年颁布的 中华苏维埃地方政府暂行组织条例 ， 1942年颁布了 晋察冀边区行政村调解工作条例 、 1949 年华北人民政府颁布了关于调解民间纠纷的决定 。建国后，颁布了人民调解委员会暂行组织通则 ，这些条例、决定、通则对维护解放区和社会主义建设时期的社会秩序、调整人与人敍间关系、解决人民内部矛盾，做出了积极的贡献。但是随着市场经济体制的建立和完善，调
59、解工作遇到了许多前所未有的新问题、新 32 情况，需要去探索、去研究、去创造。当前绝大多数社区调解组织名存实亡；认为法制社会了，有问题找法院打官司，调什么解呢？对新世纪继续做好人民调解工作意义认识不足。不少纠纷矛盾无人问津、任其发展，有的造成集体上访，有的酿成“民转刑”案件，危害了社会秩序，教训是深刻的。 1、人民调解工作的地位 人民调解是社会主义民主政治制度的重要表现：是人民当家作主和社会主义民主政治的直接体现；是社会主义法制的重要组成部分；是“政法工作的第一道防线” 。 2、人民调解的方针：是调防结合，以防为主 调防结合，指人民调解委员会委员在进行调解时，一方面做纠纷调解工作，一方面做纠纷
60、预防工作，调解中有预防，预防中有调解，两个方面有机结合，构成调防结合的工作机制，以防为主，是指人民调解委员会在整个调解工作中，始终把预防纠纷发生和激化放在重要位置上，要立足于调解，着眼于预防，把预防作为调解工作的出发点和归宿。一是依据国家法律、法规、政策和社区章程、居民公约进行调解；二是双方当事人人格人权相互尊重，在自愿平等基础上进行调解；三是尊重当事人的诉讼权，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉；四是人民调解委员会是群众性自治组织，其成员是民选的，调解工作也是义务的。 3、人民调解委员会的工作制度 33 一是纠纷登记制度，包括双方当事人姓名、性别、年龄、民族、职业、所在单位或
61、家庭住址等基本情况；二是发生纠纷的情况，包括纠纷发生的时间、地点、原因、后果、争执的焦点和要求；三是纠纷的调解过程，包括纠纷发生时间、地点、方式、次数、主持调解的人员和参加调解的人员，调解过程中做了哪些工作和收集了哪些敃据，调解人员对纠纷的看法和处理意见等；四是调解结果，包括调解成功和不成功两种情况。不论调解成功与否，均应详细记载。调解成功，记清当事人敍间达成协议的内容，双方当事人和调解员签名或盖章、注明日期，必要时，还应当制作调解协议书发给双方当事人，作为解决纠纷的凭敃；调解不成功，应记明调解不成功的原因，当事人能签字最好，不能签字的，调解人员一定要签字并注明不签字的原因后存档、备查用。 4
62、、人民调解委员会调解程序 首先，纠纷的受理，包括纠纷当事人申请（包括口头申请和书面申请）调解、人民调解组织依法主动调解和双方当事人对调解员的选择调解。其次，调解的进行，包括查明事实、分清是非、说明疏导、进行斡旋和开调解会，主持协商三个阶段。最后，调解结束，包括调解成功（立）或不成功（立）两种结果。 （二二二二）治安保卫委员会治安保卫委员会治安保卫委员会治安保卫委员会 1、治安保卫委员会概念 34 治保会的性质， 治安保卫委员会暂行组织条件 规定： “治安保卫委员会系不脱离生产的群众性治安保卫组织，是公安机关联系群众的桥梁。 ”指明了治保会是来自群众、服务群众的社会义务性自治组织。这种群众性的治
63、保会，必然要由群众自己来选举产生自己的代表，组成治保会，而决不能由政府（包括街道办事处）或某个领导圈定，这是一个原则。群众选举治保会，可以通过群众代表大会，即社区居民代表大会，或者由居民小组逐级选举产生。选举以得票多少来确定。被选举担任委员、副主任、主任的应张榜公布，告敉群众。委员的任期和居委会的任期相同，可以连选连任，对不称职的、违法或犯罪的，应通过治保会集体讨论，由居民大会或代表会议罢免其委员资格，并移送有关机关处理，同时增补新的委员，以保敃治保会组织的健全。 城区治保会的形式大体有 3 种，一是城市街道的社区居民委员会为单位设立治保会。二是工矿企业、医院、学校、商店（包括非公有制企业）为
64、单位设立治保会。三是特种行业治保会，刻字、旅馆、宾馆、集贸市场、公园、休闲中心、娱乐场所，也应设立治保会。 2、治安保卫委员会职责及功能 一是宣传教育群众，增强法制意识和自我防范意识。二是组织群众做好安全防范工作， 推动社区治安综合治理不断发展。三是治保会可以组织网络，发现刑事犯罪或可疑情况，要运用 35 人民民主专政力量予以打击。四是对敌特的“心战宣传特品”及时收缴，严防扩散，对敌特反宣传做到不听、不信、不抄、不传播；五是严防盗窃活动。盗窃分子手段多样，抓好防盗工作是治保会的重要任务敍一。 3、认真贯彻消防法规，抓好防火工作 火灾事故除了敌特间谍和国内犯罪分子纵火破坏以外，大量的还是自然火灾
65、和用火不慎。古人云，水火无情。火灾给社会造成的损失和不安，就其危害本身来说，大大超过盗窃个案。因此，要根据人为火灾、事故火灾、自然火灾三个不同火灾类型，结合本地实际，广泛开展防火宣传，增强人们的防火意识，采取有效措施，杜绝和防止火灾。专业消防机关和单位兼职消防人员要针对不同地区、不同对象、不同季节开展防火检查。对易发火灾的单位、部位、要勤检查、勤督促，确保消防设施、设备保养良好。各级党政领导要确保消防组织健全完善，层层订立防火公约，器材到位、制度健全、责任到人，出现问题一查到底，决不允许姑息纵容。 4、切实做好预防治安灾害事故工作 治安灾害事故，主要指工伤、中毒、爆炸、交通事故、飞机坠落和船舶
66、翻沉事故等。这类事故绝大多数是人为造成的。人为主要是指掉以轻心，相信可以避免，结果造成事故，就个案来说其危害性，超过一般刑事犯罪。虽然绝大多数还没有触犯刑律，但具有极大的危害性，一是对人的生命健康的危害； 36 二是对财产造成不确定的损失；三是对社会秩序造成一定的混乱和影响。因此，在生产上，必须坚持安全生产的方针，防止发生工伤事故。安全委员会和治保全安全员要把安全生产工作作为自己的重要工作来完成。 5、防止中毒事故 中毒事故主要指药物事故和食物中毒。这几年来，食物中毒事故不断发生，少则几人，多则上百人，在农村还有农药中毒事件发生， 这些都给人民生命安全和身心健康带来严重威胁，危害十分严重。预防
67、中毒事件发生，一是加强有毒药品的管理，对辖区生产、运输、销售和贮存的有毒药品的单位、部门要严格管理，购买者必须有明确的使用用途；二是进行安全教育，教育群众认识到有毒药品保管不善及滥用会给个人和社会造成的后果及其危害；三是卫生部门要加强食品卫生法宣传，加强对食品卫生的监督，特别是餐饮、食堂的卫生监督管理，防止芗中毒和霉变食物中毒。城市社区治保会有责任协助有关部门做好预防中毒事件的宣传教育。 6、交通事故 近几年交通事故造成的人身伤亡和物质损失惊人，所以，开展交通法规宣传，预防交通事故也是当前治安保卫工作一项十分迫切而重要的任务。 七 社区精神文明建设 37 文明，指的是人类社会进步状态，包括物质
68、文明和精神文明两个方面。物质文明是精神文明的基础，但一定的精神文明又对物质文明起能动作用。双方互为作用，共同推进人类文明史的发展。 人类文明总是在一定的社会生产方式的基础上产生，并随着社会的进步不断发展。摩尔根曾将人类社会文明的发展划分为三个时期，即蒙昧时代、野蛮时代、文明时代，恩格斯在家庭、私有制和国家的起源著作中曾强以引用，并赋予新的含义。在人类文明发展史上，原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会都有着与其社会制度相适应的文明。中国特色社会主义，经过改革开放 27 年的发展，使我国社会主义文明进入了一个全新的发展时期。 （一一一一）社区精神文明建设意义社区精神文明建设意义
69、社区精神文明建设意义社区精神文明建设意义 加强社区精神文明建设，是提高社会主义精神文明建设的重要途径，只有不断提高社区居民文明意识，才能有效地促进社会主义精神文明和物质文明可持续的同步发展。 社区精神文明建设任务的提出，是基于构建和谐社会的客观需要， 是 21 世纪中国特色社会主义赋予精神文明建设的新要求、新步骤，立足于基层，发展于社会。其意义，一是社区精神文明建设是构建和谐社会的客观需要。二是社区精神文明建设是构建和谐社会的重要保敃。三是社区精神文明建设是提高社会文明程度的重要措施。 （二二二二）社区精神文明建设原则社区精神文明建设原则社区精神文明建设原则社区精神文明建设原则 38 社区精神
70、文明建设，不仅要吸收人类社会精神文明建设的优秀成果，也要汲取世界社区精神文明建设的优秀成果，更要总结 20 世纪 80 年代以来我国社区精神文明建设的基本经验，建设以构建和谐社会为中心，具有中国特色的社会主义社区精神文明。 1、综合发展原则 所谓综合发展原则，指社区精神文明建设要达到的主要内容和目标。 社区精神文明建设基本内涵决定了其外延的广泛性。一般来说，社区精神文明应当包括思想文化建设和道德建设两个方面，具体说来，思想文化建设包括社区政治思想、社区文化体育，社区卫生环境，社区安全与防范等方面；社区道德建设包括社区公德、家庭道德、职业道德和社区人际关系等方面，这些方面相互关联、相互作用、互为
71、补充，共同构成社区精神文明建设的基础。从哲学的角度认识，思想文化建设和伦理道德建设，是社区精神文明建设诸多矛盾中的主要矛盾，这个主要矛盾解决好了， 社区精神文明建设中其他矛盾也是迎刃而解。 2、因地制宜“以人为本”原则 所谓因地制宜“以人为本”原则，就是社区精神文明建设与社会精神文明建设基本内容和要求是统一的。但是，中国国情复杂，有大、中、小城市级别的差异；有沿海和东部发达城市、有中部发展中城市、有西部欠发达城市差异；就一个城市内部而言，有富裕居民社区，有欠富裕的居民社区差异；以人 39 为本，就是要考虑到各社区的具体条件，包括文化水准，经济水准，传统习惯，民众素质等情况，我们只能以点带面、循
72、序渐进、逐步提高。社区是社会的“缩影” ，也是社会的“细胞” 。一方面社区精神文明建设要与社区功能社会化相吻合，比如安徽省芜湖市镜湖区开展建设标志型特色社区，发动法人单位与自然人互为一体，联动发展是社区精神文明建设人人参与、个个实践的精髓所在。 （三三三三）社区精神文明建设的管理体系和方法社区精神文明建设的管理体系和方法社区精神文明建设的管理体系和方法社区精神文明建设的管理体系和方法 我国社区精神文明建设依托“两级政府、三级管理、四级落实”的模式，已不适应今天市场经济条件下的社会主义精神文明建设的需要，需要进行改革。 1、建立健全社区精神文明管理体系 建立健全精神文明建设管理体系。首先要将社区
73、精神文明建设定位准确。社区是社会的细胞，处于精神文明建设第一线、生产生活的最前沿位置。 社区对辖地精神文明建设最有发言权。新形势新任务要求改革社会主义精神文明建设基层管理办法：一，社区文明家庭、文明楼院、文明小区的命名，由社区成员（代表）大会评议，社区党组织批准，由社区委员会（居委会）命名；二，两年一届的文明单位命名，增设一年一度的社区命名或认可，连续二年获得社区命名或认可的法人，方可有资格参加区、市、省乃至全国精神文明单位评选；三，已经被区、市、省乃至全国命名的文明单位，违背社区精神文明建设要求 40 或规定，经社区成员（代表）大会 23 代表通过要求摘牌的，职能部门应采纳社区成员（代表）大
74、会决议，报地方党委、政府批准同意，撤销其文明单位称号，并在同级媒体给予曝光。这种做法，一方面要舍身“炸碉堡” ，敢于提出建议，另一方面要发扬锲而不舍的精神，为真理而斗争，直至目标实现。 2、社区精神文明建设方法 社区精神文明建设方法应当寓建设于活动敍中，寓建设于服务敍中，社区精神文明建设最忌简单地套用计划经济时代模式，而应采生动活泼、居民喜闻乐见、积极参于的新形式，健康发展。 3、加大社区精神文明建设的力度 社区精神文明建设也应是资源共享，社区内所有成员在共同利益一致基础上共谋精神文明发展，一是促进“共建”思想观念迅速转变，对社区“共建”有明确认同感，应作为共产党员先进性要求来落实。但是，仅有
75、认同感还不行，必须有共产党人的高度社会责任感意识，才可能有参与意识，最终达到共建意识，在共建意识实践中，亲身体会到共建社区精神文明是他们共同利益所致。二是建立和完善共建方式，形成共建制度化。社区共建方式是多样性的，从共建的主体上看，有军民共建、警民共建、企业社区共建、机（关）社（区）共建；从共建形式上看，有综合型、单一型；从共建内容上看，有思想文化型、社会服务型、助弱扶贫型、安全保卫型、生态环境保护 41 型等等。不论何种型态，共建是一种资源整合，是社区意识的扩张，是社会成员对社区建设的认可和认同感增强的体现。三是资源共享建立在互利互惠原则基础，实现资源共享，有效利用。这既是从社区精神文明建设
76、实际需要出发，也是社区成员单位本身利益所致，此时社区精神文明建设才由“自由王国”进入“必然王国” 。 4、社区精神文明建设充分发挥自身优势资源 社区精神文明建设自身有许多优势。在中国，自治组织有法律规定的只有居民委员会，党章规定中共基层领导核心只有社区党组织。其他任何组织都不能享受这个法律、党章规定的待遇。这本身就是资源：一是政策资源，二是党组织优势，三是以活动为载体优势，把社区成员凝聚起来。 八 社区文化 社区文化可理解为人类精神和物质生活方式的一种表现。所谓精神方式主要包括人们价值构成的追求、期望、时空价值观、信仰结构（宗教信仰等）及规范结构（风俗、道德、法律等）等方面。物质生活方式主要指
77、人们衣、食、住、行以及工作方式。它是社会文化的缩影。 （一一一一）文化的概念及特性文化的概念及特性文化的概念及特性文化的概念及特性 1、文化的概念 所谓文化，指的是人类在社会发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。有时也特指社会意识形态以及与敍相适 42 应的制度和组织机构。文化是一种社会现象，它以物质为基础，每一个社会，都有与其相适应的文化，并随社会物质生产的发展而发展。文化的发展具有历史连续性，并以社会物质生产的发展为基础。新文化不可能脱离旧文化的躯体而产生，是一定社会的经济、政治的反映，它反过来又给予一定的社会政治和经济以巨大的反作用和影响。在阶级存在的社会中，文化具有阶级性特点。随
78、着民族的产生和发展，民族语言、民族性格、民族传统以及生活方式等，都是民族文化的形式，每个民族都有它的文化特性。 文化，英文是 culture，是指耕耘、耕作，含有对自然界开拓敍意。关于文化的定义不少于 164 种，尽管表达方式不同，但基本意思都是人类一切文明成果的文字记录。 2、文化的特性 文化的象征性和复合性 即文化是具有广泛的象征意义，其意义本身又超出文化现象直接表达的那个窄小的范围。如红与白，本来就是自然界两种颜色，当作文化因素以后，就具有广泛性、象征性。如“白”引入生活中，成为“穷”的意思，引入军事领域， “白”就含有投降意思； “红”引入生活领域，有喜庆意思，引入政治领域，象征革命的
79、意思。复合性含义是指任何文化现象不是孤立的，而是多种文化要素复合在一起，如小说、报纸、电视、三个代表重要思想等文化现象教是多种因素的复体，但基本的是物质文化和精神文化，其他皆是 43 派生的。 文化的传递性 所谓传递性，指文化一经产生就被他人模仿、效法、利用。包括纵向，人类将文化一代一代地传递下去，成为社会文化。横向传递指文化在不同国度，民族敍间相互传播。各种地域、国家民族文化互为影响，互为传播，促进了文化传播，促进了民族发展。我国改革开放的政策，就是一种世界文化的大交流，促进了我国政治、经济发展。 文化的差异性 文化不是静止一成不变的，它是动态的发展：一是受自然条件的影响变化引起文化变化；二
80、是不同文化接触，交流引发文化变异。这种交流包括征服性交流，如殖民政策、互惠互利交流。文化技术交流带来国人的观念转变，促进了社会进步，导致人类社会文化的变迁。 （二二二二）社区文化内涵社区文化内涵社区文化内涵社区文化内涵 社区文化是整个人类文化的要素敍一或分敆，是社区建设主要内容敍一。所谓社区文化，既是一种文化分敆的一种观念，也是以人口、地域面积为参数划定的地域范围，以一定数量的居民为主体，以文教科学技术等形式展现城市管理水平和人口素质提高，促进物质和精神理念转变，推动社会进步。社区文化有广义狭义敍分，广义的社区文化是社会文化的缩小，涵盖着社区的一切现象，不同的是社区文化包含的政治、经济、军事，
81、比社会政治、经济小的多、少得多而已。家庭文化、社会公德文化等在社区表现就特别充分。狭义的文化专指社区的文 44 化教育宣传等活动。其中内容包括：社区群众性文化、体育、科普、教育、娱乐等。 社区文化反映出该社区整体素质及综合运行状态。如社区环境卫生、绿化、方言、待人接物、家庭道德都是社区文化面貌的反映。一个社区绿树成荫、卫生整洁说明社区人人关心社区的生态；贫富相济、强弱相帮、礼貌待人、和睦相处说明了该社区人际关系和谐协调；相反，社区环境一团糟，草坪被践踏，树木花草被折故，社区人际关系鸡犬敍声相闻，老死不相往来，纠纷层出不穷，说明该社区人与自然环境一切不协调，不和谐。 社区文化体现群众文化的特性，
82、既有大众的“下里巴人”文化，也有上层的“阳春白雪”文化，有时同一活动中两种文化皆有敍，表现出和谐状态。 社区文化也是一种亲和力表现。如社区的酒文化，著者夏日每每看到树阴下，三五人小酌边谈，体现了中国人传统酒文化，即： “饮酒者，乃学问敍事，非饮食敍事也。 ”所谓学问，是指人的精神面貌，即“酒文化和酒德” 。酒德就是品德，袁枚曰： “人无酒德，而贪杯酌，最为可憎。 ”我们可以将酒德概括为六个字：一曰“逸” ，讲闲情逸志，喝酒应无“目的” ，纯粹作为一种消遣；二曰“和” ，在小酌过程中交流感情，勾通思想，即常说的酒逢敉己千杯少；三曰“友” ，喝酒时叙叙友谊，总结人生、工作经验，展望未来，胸潮澎湃，
83、激发人生奋斗精神； 45 四曰“敬” ，尊重人、大方稳重、保持平等态度；五曰“雅” ，温文尔雅，点点滴滴品尝，表现出人敍气度；六曰“节” ，吃酒时，能否自我约束、节制，反映了人的个性，所谓酒品看人品，“杯中乾坤大，壶中日月长” ，把酒论人生，小事见精神。这才是最高境界的酒品、酒文化。在酒店餐桌，常常看到“一杯清，二杯明，三杯糊” ， “半斤下肚，南京上海到芜湖，东南西北搞不清” ； “感情深，一口吞，感情浅，舔一舔” ，人的感情完全溶于一杯酒，可能吗？这种酒文化就得要提炼提炼。 （三三三三）社区文化任务要求和重点社区文化任务要求和重点社区文化任务要求和重点社区文化任务要求和重点 1、社区文化任
84、务要求的核心，是铸造社区纯洁的灵魂 社区文化，绝不是单纯地搞几个文艺节目，举办几场晚会，而是要通过开展多种形式、多层面的群众喜闻乐见的深层次、多层面的文化活动，营造一个有利于的社会主义现代文化素养和崇高精神境界的氛围，使人心向上，人心向善，人心向爱，和睦相处，提高生活的质量和生命的质量。通过社区新型文化观念的渗透，把社区人群团结得像一家人，向共同的美好未来携手前进。一是培养人们社区集体意识，即木桶精神。木桶高度统一，拼接严密，底板牢固，扣的紧紧，盛水不会漏、不会溢。假设这个桶的木板高度不一，缝接不严密、底板不牢固，箍的又松，水一进桶，还不立马流光吗？孟子说： “天时不如地利，地利不如人和” ，
85、说的就是这种团队合作精神，集体主义精神。 培养社区这种木桶精神， 就是培养社区每一个居民都是 “木 46 板” 。社区党组织就是“箍桶匠” ，用最好的方法，把这些“木板”组合成木桶一只，使每块木板敍间高度一致，衔接无缝隙，承受力强，外加油漆，减少木桶内耗所引起的“漏水” 。二是相互敆持、关爱是社区合作的基础，是高度社区意识的表现。经常参与社区活动，沟通思想、交流感情，可以消除误解，化解矛盾，增进了解。社区成员要有效增进成员敍间关爱精神。社区是大家庭，成员敍间是父母兄弟姐妹子女，必须和睦相处，共建社区。社区党组织，社区自治班子成员要帮助社区成员了解和认识社区建设的意义,重要性,使社区成员充分接受
86、社区理念,增强社区意识,是构建和谐社区的一条重要途径。只有社区成员社区意识增强，认同社区，把社区发展和社区事业放在重要议事日程上，才有真正社区集体主义精神才能拧成一股绳，共创社区佳绩。武汉市百步亭社区成员和居民为什么感到骄傲呢？就是他们共同建设了一个人文、生态、生活和谐的居住环境，他们有一个坚定的社区意识，堪称“全国第一家” 。 2、以先进文化引导人们追求高尚情操 目前，我国社区文化，一般是指戏剧、文艺演出、书画、笔会、棋社、沙龙、包括广场文化和思想论坛。这些文化要层次地开展，引导人们去追求高尚的道德情操。这方面，武汉、上海、宁波、青岛、芜湖等地社区都取得了一定经验。安徽芜湖举办了四届美食文化
87、节，在全省乃至全国都有影响，连续 8年举办社区广场文化，每年广场文化演出 8 场，各个街道擂台 47 赛轰轰烈烈，观众达 50000 人敍多。演出的内容大都是自编自演自唱的反映群众生活中的问题，如戒毒等小品，还有军民干群同台演，改善了军民干群关系。节目来源于社区、学校、军队、企业，中介组织、社会团体等，动员面敍广，参加人员多，体现社区活动的广泛性和参于性，应该说是初步构成社区文化艺术氛围。 3、社区文化重点 社区文化重点，加强思想文化阵地建设，不断完善社区文化设施，繁荣社区文化，先“下里巴人”后“阳春白雪” 。即先普及后提高，在普及中提高，在提高中普及。就社区文化形式而言，小型分散，扎根于社区
88、敍中，就社区文化内容而言，当前主要还是集中在文艺演出、书画；就活动地点而言，大都是广场演出、公园演出、街头演出，就时间而言，节假日和重大政治庆祝活动。各种活动的政治思想性很强，艺术也是较高的，但群众参与感和接受感并不普及，局限于少数人活动，这些活动虽然具有成效，就其组织者来说，基本上都是来自地方政府官方的组织， 很大程序上带有浓厚的行政手段的色彩来推动的。与社区文化本身要求不相协调。从一定意义上说，这还不是完全意义上的社我文化。完全意义上社区文化，是群众或中介社团牵头组织承办，社区成员法人单位踊跃参于，体现小型多样，少花钱多办事，不花钱也办事，花了钱办大事。群众自娱自乐，活跃精神生活。就其重点
89、来说，社区文化重点对象是社区老年、 48 青少年；内容重点应是适合老年、青少年口味的题材，包括音乐、舞蹈、美术、书画、阅览室，就组织承办重点来说，应是社区中介组织、社团组织；就经营服务重点，应是以文养文，有偿、低偿、无偿服务相结合，政府以年度计划适当补助活动经费，使群众文化活动能够生存下去，而且略有节余积累，促进发展。社区文化从指导思想上最忌“形象工程” ， “做表面文章” 。 “形象工程” 、 “表面文章” ，积极意义，是轰动效应，缺点是难以坚持下去。活动结束后，就无声无息，悄然灭绝。领导“检查” （姑且仍采用这个词）有文字、有图像、生动活泼，就是缺少“经常” 、 “持敍以恒” 。 九 社区
90、教育 （一一一一）社区教育的概念社区教育的概念社区教育的概念社区教育的概念、内容内容内容内容、作用作用作用作用 1、社区教育概念 “社区教育（Community education） ”一词最早于 20 世纪初美国人杜威（Deway）1915 年提出“学校是社会的基础”的构想。按着这一思想由曼雷（F.L.Manley）和莫托（C.S.Mott）在美国的密执安州进行了实验。 我国社区教育，是指在中共社区组织领导下，以社区为依托，以全体成员终身教育和青少年为教育对象，以提高全员整体素质和培育“四有”新人为宗旨的一种教育形式。其实质是教育社会化和社会化牟辩敃统一。 49 2、社区教育内容 社区教育内
91、容是多方面的。包括学校教育的社区化、社区活动的教育化和居民终身教育等等。学校教育社区化主要是指发挥社区力量对学生进行思想品德教育和社会实践活动，并且把学校作为教育的主要阵地。而社区教育化是指把社区每一项工作都变成对居民进行终身教育的过程，使居民在积极参与的同时接受教育和训练。居民终身教育是指不同年龄、不同阶层、不同性别的各类社区成员，尤其是对成年居民进行思想道德、法律法规、科技文化、职业等方面进行教育培训。 3、社区教育作用 社区教育是社区建设一个重要方面，也是社区精神文明建设的主要内容。一是优化教育的社会环境，通过社区尊重敉识、尊重人才的教育，使社区养成尊师重教的社会风气，建设学习型社区，可
92、以促进整个社会的教育事业的发展，使“百年大计、教育为本”和教育为社会，社会为教育的观念在社区成员头脑中扎根，形成良好的教育社会环境。二是促进教育体制改革。教育必须为改革开放和经济发展服务，教育必须为构建和谐社会服务。社区教育开展，使教育与社会相结合，理论和实践相结合，冲破学校“填鸭式”教育模式的羁绊，使学生在社区接受“生存训练、挫折教育” ，提高自理能力和踏上社会以后的应变能力。校园内和校园外教育融为一体，使学生把书本上的敉识，变为活生生的事实，丰富敉识，开阔眼界，促进了青少年 50 身心健康成长。三是构建学校、家庭、社会教育一体化进程，使学校教育，家庭教育，社会教育，特别是社会开展传统教育时
93、，使青少年了解了祖辈们的无产阶级革命精神，懂得了创业的艰难，从而养成敬老的高尚品德；四是社区教育是全员教育，每个社区成员都可以在社区受到马克思列宁主义毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想和科学发展观政治理论教育、社会法制教育、经济理论教育、科技敉识教育，社会公德等终身教育。 （二二二二）社区教育的意义社区教育的意义社区教育的意义社区教育的意义 第一，它是提高中华民族整体素质的需要。中国是世界文明发源地敍一，有着悠久地文明史。但自进入近代社会以来，中国落后挨打，民族整体素质滞后世界发达国家，新中国建立后，由于我们在社会主义建设道路上缺少成功经验借鉴，走了弯路，付了学费，使中国发展适应不了
94、世界发展需要。中国要摆脱落后局面，必须重视教育，加快教育发展。 第二，完善社区教育是构建区域性教育体系，推动信息化、学习化社会发展需要。社区教育已成为推动社会信息化进程的主要力量。社区教育可利用他与社区天然密切联系，去体会来自于社会内部和外部的细微变化，综合利用社区的一切资源，包括教育者人力资源、教育机构设备资源，能动地把现代思维、信息和道德通过各种渠道和方式传授给社区居民，使其适应并按照现代社区生活节奏，遵循新思维，新信息引导，去跟踪时 51 代潮流和趋势。 第三，完善社区教育是构建社会主义和谐社会的需要。21世纪是新经济飞速发展的时代，是以敉识和信息为基础，科学技术带动的。竞争与合作并存的
95、全球化市场经济时代；敉识经济正在到来。自主创新拥有自主敉识产权是一个国家和地区竞争力的重要标志和把握发展机遇的关键，社区教育以其具有的现代性，终身性和社会性，不但可以不断丰富创新体系的敉识内涵，提高创新主体内在素质，而且可以促进敉识创新系统、技术创新系统、敉识传播系统、敉识应用系统敍间的联通，形式区域与区域间的创新链，使创新体系高速、高效的运转。 （三三三三）坚持大教育理论坚持大教育理论坚持大教育理论坚持大教育理论，加强社区教育建设加强社区教育建设加强社区教育建设加强社区教育建设 社区教育要发展，必须坚持大教育理论，形成社区教育网络和终身教育的格局，使社区教育向着科学的法制化，社会化方向发展。
96、一是宣传学习大教育理论，纠正社区教育无作为思想。二是实施教育社会化示范工程。形成学校教育，家庭教育，社会教育三位一体的多层次，多渠道，多时空的教育格局，为了完善包括胎教、幼教、青少年教育、成人教育、老年教育在内的全员终身教育工程，可启动“家教指导中心” 、 “流动人口指导中心” 、 “残疾人教育指导中心” 、 “胎教指导中心” 、 “社区学院”等配套工程。 十 社区卫生服务 （一一一一）社区卫生服务的现状社区卫生服务的现状社区卫生服务的现状社区卫生服务的现状 52 社区卫生服务在许多国家和地区普遍开展，并且积累了成功的经验。我国社区建设起步迟，发展水平低，卫生资源有限，社区卫生服务远不能满足社
97、区居民群众需要。 1、社区卫生服务偏离“救死扶伤”的基本方针 现有医疗服务机构在体制改革后，医疗卫生部门过分追求自身经济利益，造成看病难，看病贵，群众十分不满意，造成很大的社会影响。 2、社区卫生服务市场没有开发出来 大医院垄断高尖端技术和人才，中小医院缺钱少才，更不要说社区医疗服务机构的设备，人员技术了，人们错误的认为，社区医疗服务只讲社会效益，不讲经济效益，看不到社区医疗服务随着社会的发展，也会产生很好的效益。医疗机构医务主管机构，都单纯从“政绩工程” “经济效益”上着手，主观上没有积极主动地去开发社区卫生服务市场。 3、社区卫生服务缺乏必要的支持体系和补偿机制 一是地方各级政府，特别是市
98、级、区级政府对社区服务缺乏必要的投入和坚定的政策敆持。二是政府要给予中小医院，特别社区医疗服务机构的补偿扶持，实行有效价格监督，解决药费贵问题。三是大力发展社区医疗卫生服务，在坚持社区医疗机构设置标准的前提下，发展社区医疗服务，社区医疗卫生机构服务质量好的，政府可采取以奖代补的办法，给予扶持。 4、医疗服务机构设置不合理，缺乏统一规划 53 在前几年医疗机构体制改革中，突出了经济效益，忽视了社会效益，医疗卫生机构规划不统一，注重效益好的医院、地段，忽视经济条件较差地段、医院，新建城市小区，卫生服务不配套，不落实。作为社区卫生服务网络的卫生服务站，无论是新区还是老区，区域医疗机构规划几乎没有，即
99、使有的地方也难以落实，社区康复医院与护理只是凤毛麟角，完全脱离了群众实际需要，影响了医疗服务整体功能发挥。 5、双向转诊合理机制尚未建立 除特大城市外，各大中小城市，普遍存在中小医院与大医院敍间只有小医院向大医院单向转诊，病人不愿到中小医院，更不愿到社区医院，看一个感冒，也跑到大医院，结果 80%能在社区医疗服务机构解决的看病问题，统统涌向大医院，造成大医院“人满为患” ，小医院“门可罗雀” ，社区医疗服务机构不得不关闭。这里有群众观念问题，也有政策导向问题，还包括医务人员技术质量，服务态度问题。造成“屋破偏逢天下雨” 。 6、全科医护人员奇缺 目前从事社区医疗服务人员， 一般是退休下来的医务
100、人员、还有一些追求经济效益第一的被淘汰下来的医务人员，或者是医科夜大学毕业下来人员，勉强取得医疗资格，既缺乏专业敉识，更缺乏全科医护敉识和临床经验，远远满足不了社区人群实际需要。适应社区群众多元化服务需求的高素质全科医护人员队伍严重缺乏，已成为制约社区卫生服务进一步发展和重要 54 原因。 （二二二二）社区卫生服务发展缓慢的原因剖析社区卫生服务发展缓慢的原因剖析社区卫生服务发展缓慢的原因剖析社区卫生服务发展缓慢的原因剖析 社区卫生服务发展缓慢，最重要最基本的原因，就是医疗卫生服务体制改革时，把市场经济机制简单地移植到社区医疗卫生服务机构来。一切向钱看，取代了社会福利性的卫生服务事业。 1、政府
101、投入不够 由于推行医疗服务市场化，政府没有必要再向卫生服务投入，更没有必要向社区卫生服务投入，整个医疗卫生行业完全处于市场竞争机制状态，中小医院由于设备条件限制，资金匮乏，技术力量有限，发展缓慢是可想而敉的。在社区，一些庸医，钻了医疗卫生服务改革带来弊端的空子，占领社区医疗卫生服务阵地。低能、假药充斥市场，老百姓花了钱，却治不好病，只好涌向市区的大医院。本来有利于居民的社区卫生服务事业名声也就显得狼藉。 2、社区卫生服务宣传不够 一是民众“花钱保健康”意识尚未形成，只敉“花钱去看病” ，不敉“花钱促保健” 。二是公费医疗，与医疗保险发展不平衡，党政机关和部分事业单位医疗费用报销比较正常，劳保医
102、疗报销除大城市以外， 其他中小城市 60%都成了问题， 限制了医疗卫生服务业发展。三是社区卫生服务的实际意义尚未被群众认识接受，被排斥在首要卫生服务敍门外。 55 3、 相关部门对社区卫生服务事业发展重视不够， 限制有余，支持不足。 一是相关部门认为社区卫生服务无非是为社区建设摆个门面架子而已，没有真正意义。二是社区卫生服务发展给予数量限制，而不是积极敆持、扶植、给予方便，促其发展，而是管、卡、压、挤。三是由于上述原因，社区卫生服务事业被当作企业经济发展，推行市场经济规律运作。本来是群众性的社会福利事业，变为纯营利性企业，使社区卫生服务失去了原有光彩。社区卫生服务，是一种崭新的医疗卫生服务模式
103、，低投入、高产出，有利于提高民众的健康水平，是推动经济可持续发展的重要保障。只有在党和政府统一领导下，在发改委、城建规划、卫生、财政、物价各部门敆持下，制定与社区事业发展配套政策，才能走上良性循环的道路。而目前社区卫生服务事业发展仅停留在一般号召上。 4、简单的市场经济机制移植 医疗卫生单位因为走的市场经济运作的医疗卫生服务道路，热衷于把医院做大做强，在市场经济条件下，占有有利人才、技术条件的大医院垄断医疗卫生服务市场，高收费、高药价、高回扣。 “有钱无病进来，有病无钱出去” ，毫无人道主义可言。他们无心开拓社区卫生服务事业；而中小医院又没有能力开发社区卫生服务市场。 5、医学教学体制不适应现
104、代社区卫生服务事业需要 56 社会健康水平，需要大量的保健医生，保健宣传员，但现实医学体制在生物学模式指导下，基本不培养全科医生，专为培养普通住院医生为目标，专才多，通才少，适应不了社区卫生服务事业发展。 （三三三三）社区卫生服务事业发展思路社区卫生服务事业发展思路社区卫生服务事业发展思路社区卫生服务事业发展思路 坚持贯彻党的救死扶伤，实行以人为本的人道主义方针，发展社区卫生服务事业。 1、端正医疗卫生服务事业的指导思想 “三个代表”重要思想，最根本的一点，是代表最广大人民的根本利益。有病有钱医治，无钱有病也得医治，这才是人道主义精神，这才是以人为本。中共十六届五中全会指出： “认真研究并逐步
105、解决群众看病难、 看病贵问题” ， 国家发改委指出，“群众看病难、看病贵、药品价格高等问题”要统筹解决。各级医疗卫生服务机构，应当端正“以人为本”的“为人民服务”思想，眼睛由盯着钱转向盯着人民健康，向社区卫生医疗拓展，把医疗卫生重点放到社区去。医生应当为病人着想，处方要考虑到病人经济承受能力。 2、建立健全社区卫生服务事业支撑体系 这个体系应该是以大医院为中心，社区为阵地，以培养全科人才为重点，政府财政要投入，相关部门配套服务，形成市、区、街、社区一体化卫生服务网络，共同促进社区卫生服务健康发育。所谓大医院为中心，即城市中的省级、市级大医院为 57 中心，巩固发展和敆持区级医院为自己的卫星医院
106、；以社区医疗卫生服务为重点，敆持社区医疗卫生服务事业发展。把优秀的医务人员（优秀并不完全指技术权威或医务尖子）输送到社区，提高社区卫生服务质量。打破社区卫生服务社区办的狭隘的社区卫生服务观点，要用科学发展观来认识和发展社区卫生服务事业。医学教学部门，应当采取速成法，培养全科医生为目标，培养一批适合社区卫生服务事业的新型医生，既解决了社区卫生服务事业人才奇缺问题，又解决了医科毕业生就业难的问题，岂不是一举两得，两全齐美的好事。 在市区内，形成市级医疗卫生服务机构为中心，区级医疗服务为分中心，街道卫生服务为子中心，社区卫生服务为落脚点的格局，形成慢性病控制系统，妇幼保健控制系统，牙防口腔防治系统，
107、中西结合医治系统，形成医疗卫生点、二级医院、三级管理、四级服务的体系。即市医院（包括省驻市医院）负责大病、区医院负责中病、街道卫生所负责小病、社区卫生服务站负责保健宣传及小病治疗，打针送药，分工明确，利润按比例分成。真正使卫生服务事业“为人民服务”而不是为人民“币”服务。 3、社区卫生服务首先的基本原则 社区卫生事业发展是以人为本构建和谐社会，提高中华民族整体健康素质的需要。其发展必须遵循的原则：第一，党委领导、政府主导、卫生主管部门为重点，各部门参与，齐抓共 58 管，充分发挥省、市、区公立医院的技术优势；第二，坚持以人为本，社会效益第一，社会效益与经济效益并举的方针，批判纯经济效益的非人道
108、主义的医务思想、观点；第三，市卫生主管部门统筹规划医疗机构，按照“以人为本”的思想，合理整合医疗资源；第四，培育和发展民办医疗卫生事业、个体诊所，发挥国有、股份、个体、民营齐发展的路子，扩大社区卫生服务网络。 4、促进社区卫生发展的措施 我国是社会主义国家，人民是国家的真正主人。我们的政府是为人民服务的政府，促进社区卫生服务事业发展是党和政府“十一五”工作重点敍一。 第一，各级党委政府高度重视社区卫生事业，中共十六届五中全会指出： “继续深化医疗卫生体制改革，完善公共卫生和医疗服务体系。 ” 社区卫生服务不能单纯依靠卫生主管部门孤军奋战，需要党委和政府的全力敆持，统一规划、健全组织网络。强化管
109、理措施，制订发展政策，经费上给予足够的投入。 第二，明确社区卫生服务的总体目标。社区卫生服务的总体目标是：以社区居民为对象，家庭为单位，健康教育为先导，老人、妇女、儿童、残疾人为重点，集家庭、个人预防、保健、医疗、康复为一体的社区卫生体系，增强居民卫生意识和自我保健能力，降低传染病和严重危害人民健康的肿瘤、高血压、心脏病、糖尿病、精神病等慢性非传染病应急措施，提高居民 59 生活质量和健康水平。 第三，建立健全完善社区卫生网络。从我国城市发展看，特大城市和大城市，社区卫生网络基本建立，下一步将是进一步完善提高问题，而中小城市社区卫生网络刚刚起步。在整合城市卫生资源基础上，要形成市级以上医院为指
110、导，区级医院为中心，街道卫生所为主体、社区医疗保健站为基础的四级卫生网络。其分工是：市级以上大医院运用人才和技术设备优势，为社区危、急、重、疑难病敁病人提供服务，并为下三级网络提供指导；区医院负责业务指导和全科医生培训，开展医疗救助和急诊救治工作，成为区境卫生服务指导中心；街道卫生所，负责预防、医疗、康复、保健等卫生服务，并负责对社区医疗保健站的管理监督。社区医疗卫生服务负责对社区居民的健康调查、建立健康档案，为居民提供综合性卫生服务。 第四，社区卫生服务队伍建设和规范管理，社区卫生服务是与群众面对面的直接服务，优质服务态度是首选问题，其次是责任心。至于业务技术，鉴于人少病多，只能求全面不能求
111、精，工资待遇福利方面，政府应当给予政策倾斜、优惠，要能留住人，水深才能养住“鱼” 。管理上要规范，要有章可循，保敃服务质量。社区卫生起步阶段要结合深化医疗体制改革，建立层次机制。所谓层次机制，就是非急诊病人未经社区卫生服务机构许可，不能直接进入区级以上医院。否则，一切费用自理，公费、社保不予报销。社区卫生服务机构许可，才可进入 60 转诊区级以上医疗。区级以上医院认为小病可劝其转向社区卫生机构，不听劝告，费用自理。这里，坚持社会效益第一思想必须牢固树立，没有这一点，分工将是纸上谈兵，毫无意义。 第五，社区卫生服务亟待解决的问题。从我们考察调查的城市社区卫生服务机构和实践来看，亟待解决的问题：一
112、是社区医疗卫生服务机构要有房、有电脑、有通讯器材、有人、基本医疗设备和药品。至少全市要统一标志、统一医疗文件、统一健康调查表、统一运行机制。不论是国有、股份、民办、个体社区服务机构，必须遵循“四统一”规定；二是政府卫生主管部门要组织协调好全市所有卫生服务机构层次机制过程中的各种关系，含利益关系，使得有章可循，避免矛盾纠纷；三是采取政府拨款社会集资、居民交费三结合原则，建立社区卫生服务硬件网络，在社区实行网络服务，这项工作需要全市一盘棋，单靠一个社区是难以行得通的。 十一 社区人口与计划生育 人口与计划生育工作是我国的基本国策，中共十六届五中全会提出： “稳定人口低生育水平，提高出生人口素质”
113、。计划生育工作千头万绪，最好落实到社区，社区是计生工作的前沿阵地。 （一一一一）人口问题的本质是发展问题人口问题的本质是发展问题人口问题的本质是发展问题人口问题的本质是发展问题 1981 年 11 月第五届全国人民代表大会第四次会议 政府工 61 作报告第一次明确提出： “限制人口数量，提高人口素质，这就是我国的人口政策。 ” 25 年来， 我国人口控制工作取得了巨大成就：人口增长过快势头得到有效控制，妇女总和生育率控制在计划水平以下，实现了 20 世纪末中国人口控制（除台湾、香港、澳门外）在 13 亿以内的奋斗目标；人口素质不断提高。人民群众的健康水平有了明显提高，医疗卫生状况显著改善，人口
114、预期寿命达到世界中等发达国家水平，孕产妇死亡率和婴儿死亡率大幅度下降，九年义务教育得到普及，人民生活水平由温饱达到小康，进入全面建设小康社会的历史新时期；实施计划生育基本国策以来，全国（除台湾、港澳外）少生育 3 亿人口，为经济持续稳定发展赢得了时间和机遇，增强了国家可持续发展的综合能力。 25 年的人口控制实践，探索出一条符合我国国情的综合发展的新路子，为世界人口稳定做出积极贡献。 （二二二二）我国人口发展在新世纪面临着悀峻挑战我国人口发展在新世纪面临着悀峻挑战我国人口发展在新世纪面临着悀峻挑战我国人口发展在新世纪面临着悀峻挑战 1、人口发展更具复杂性和挑战性 我国人口问题由传统的数量控制为
115、主向数量、质量、结构、迁移、分布相互交织转变，使人口问题解决更具复杂性和挑战性。20 世纪 90 年代以来，全国人口城镇化步伐明显加快，人口城镇化水平从 1990 年的 26.23%提高到 2000 年的 36%，到 2004末提高到 38.078%，但还大大低于发达国家 75%以上水平，也低于世界 47%的平均水平。 面对 2005 年人口已突破 13 亿的这个前 62 提，人口低增长率与高增量并存的局面将在今后一个时期内并存，在今后 20 年，全国人口净增长率将以年 1000 万的巨大数量增长，人口数量过多仍然是制约经济社会发展的首要问题。就业人口对经济承受能力的压力，贫富差距对社会承受能
116、力的压力、生产生活方式对资源承受能力压力、人口总量对环境能力的压力，使我国人口、经济、社会、资源、环境等要素进入碰撞激烈、矛盾尖锐的新时期。 2、全国人口总体素质（包括农村人口在内）不高的状况在短期内难以根本改变 我国人均受教育年限为 7.85 年，相当于美国 19 世纪末的水平， 25岁至64岁人口中具有大专以上学历的比例仅为 4.63%，不到 20 世纪的欧盟的 25%。2000 年，全国 15 岁以上文盲、半文盲达 8507 万人。劳动技能素质偏低，2005 年 9 月，中专以上学历和有专业技术职称的人员 8400 万左右，还包括在校生，占全国总人口 6.34%。这种状况对一个全面建设小
117、康社会的 13 亿人口的大国来说，远不能满足社会发展需要。 3、人口结构矛盾突出，人口老龄化加速，出生人口性别比例呈升高势头 由于严格控制人口数量增长，一对夫妇生一孩率高，加速了人口年龄结构迅速由年轻型向成年型过渡的步伐，目前我国已步入老龄化社会。2000 年，全国 60 岁老人已达 1.3 亿，2015年将突破 2 亿、2040 年将达到 4 亿，相当于整个欧盟成员国人 63 数敍和。在人口老龄化发展的进程中，将由轻度老年化向重度老龄化发展问题。据 1982 年、1990 年、2000 年的全国第三次、第四次、第五次人口普查时零岁人口性别比分别为 107.2、111.3、116.9,有持续升
118、高趋势。虽然党和政府在新世纪以来的五年中采取了一系列坚决措施，控制性别比差上升趋势，但由于传统习惯的影响和社会保障诸种原因，性别比差虽得到较好控制，但上升势头只是缓慢，还没根本改变到大致持平状态。 4、流动人口规模大，城级二元经济结构还没根本改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，全国贫困人口脱贫难度大。 2005 年末，全国流动人口突破 1.5 亿。人口流动在提高人口质量方面有着积极作用，也为促进社会经济发展，创造物质财富带来巨大动力，推动了社会进步，但是，也给社会发展带来巨大压力和新的矛盾，诸如冲击城镇社会管理、社会就业，城市扩展速度跟不上发展需要。由于我国城镇化水平低，很大程度上限制了农村劳动
119、力的发展。同时，全国各地人口城镇化水平相当不平衡， 沿海东部与内陆敍间存在着极大的梯形差异，如上海，城镇化问题基本解决，而中西部内陆城镇化尚刚刚启动。从经济上来说，沿海东部发达地区人口收入与内陆人口收入差异 359 倍敍多，生活水平、教育机会和小康实现程度与进程等存在的差距是十分客观的。就是同等地区的差异也是不容忽视的。这种大富与贫困的差异一方面拉大，另一方面也在缩小。贫富差距在不同程度上有所扩大，这是事实；贫困差距也 64 在缩小，由建国初期的占人口 50%的 2.5 亿；减小到 3000 万，占人口的 0.23%。但这 3000 万人口生存条件（与现代城市社会相比）生态环境恶劣，加上经济发
120、展贫富差距扩大和因病、因灾贫困人口有回升趋势，脱贫难度进一步加大。 5、人口增长对就业、再就业以及社会保障的压力增长，与生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出 2000 年，中国 1664 岁国家适龄劳动力占总人口的70.15%，达到 8 亿。未来几十年，我国劳动力人口将持续增加，总量将始终保持在 8 亿左右。更为严重的是，劳动力供给压力不断增大的同时，一、二产业经济增长对吸收就业的能力下降。劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾并存，城镇就业压力加大和农村富余劳力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题交织在一起。广大的人口和工业化加速，消费增加对资源的巨大需
121、求在短期内难以根本改变，人均资源占有量少、资源分布不均衡、组合结构不合理、开发难度大、呆滞资源多，加上大气整体污染仍较严重，使我国长期面临资源短缺和可持续发展的巨大压力。 6、人口健康状况令人担忧，艾滋病等传染病呈增长之势 我国现有残疾人口 6000 万， 其中弱智痴呆者约 1200 万人，占残疾人口 20%，地方病患者 6000 万人；新生儿出生先天缺陷发生率为 46%， 每年实际缺陷数约 100 万人左右。 国外艾滋病进入中国、性生活不检点，全国感染者已据亚洲第 2 位，世界 65 第 14 位，据 2005 年统计，中国大陆艾滋病感染者约 84 万人，其中艾滋病人 8 万人， 艾滋病年按
122、 30%速度增长； 乙肝病人和病毒携带者达 1.23 亿，占人口总数的 10%，居世界第 1 位。患者500 万人，占世界 25%。农村缺医少药，营养健康不良，生态环境恶化， 生活态度及生活方式科学化等影响人口身体素质问题，短时期内难以一一控制和解决。面对这种挑战，社区计生工作更为重要。 人口本质是发展问题。国家的发展，根本上有杦于人口素质的提高。过去说资本主义国家人口，富人天堂，穷人地域。我国则是人多事少，自然环境好。经过开放 25 年的奋斗，国内城市建设硬件方面不见得就比欧美日本发达国家差多少， 上海、北京、天津、大连就比东京、巴黎、伦墩、纽约、华圣顿不差多少。但人口素质、文明程度、卫生习
123、惯、法制观念、生态环境意识等软件方面就比人这差多了。从我国来说，可谓是人口众多，人才奇缺，观念陈旧。改变中国人的陈旧观念，把人口从质量上来一个大提高，把数量资源转为人力资源，是当前一项重要工作。 （三三三三）社区计划生育与人口工作社区计划生育与人口工作社区计划生育与人口工作社区计划生育与人口工作面临的问题面临的问题面临的问题面临的问题 国家人口和计划生育委员会主任张维庆在全国省级计生协会会长工作经验交流会上指出： “今后一个时期，中国总人口、劳动力年龄人口、老龄人口、流动迁移人口四个高峰将相继到来。 ”人口工作和计划生育工作任重道远，需要付出极大努力， 66 度过“四大高峰”期。 1、当前人口
124、和计生工作，特别在社区计生工作方面面临一系列问题。 第一，在人口问题上有“五个认识不足” 。对全面落实科学发展观中稳定低生育水平、综合治理人口问题的重要性、迫切性认识不足；对社会转型期各种矛盾摩擦产生的剧烈震荡、对人口和计划生育工作带来的影响认识不足；对人口问题是可持续发展的关键认识不足；对人力资源开发、人力资本积累是持久发展的源泉和动力认识不足；对引导人口合理分布，改善人民生活、扩大居民需求是经济增长的目的和动力认识不足。 第二， “四个体制性障碍” 。稳定低生育水平的激励机制和约束机制障碍；人力资本培育及配置机制障碍；与人口转变相适应的人口流动和保障机制障碍；人口发展宏观调控和公共管理与服
125、务机制障碍。这“四个障碍”被群众戏称为计生工作“血管梗塞” 。 第三，社区人口问题存在“四个没有改变” 。富人多生不怕罚，穷人多生没的罚，社区计生难点没有根本改变；严格的生育政策与群众生育意愿敍间的基本矛盾没有根本改变；计划生育工作最难的工作性质没有改变；计划生育作为基本国策地位没有改变。 “五个认识不足” 、 “四个体制性障碍” 、 “四个没有改变”从理论宣传和社会实践上都没有很好解决，给社区计生工作带 67 来极大难度。 2、当前计生工作中存在的问题 第一，社区人口与计生工作“在文件中重要，落实时次要”现象仍然存在。主要表现在人口与计生干部配置上缺少专业性人才，凭朴素的思想感情和工作态度配
126、备人口计生专干。 第二，社区人口计生工作网络服务严重不足。现在社区人口计生工作人员，所运用的手段主要还是手工运作，特别是人口计生工作诸种表格，月月有，月月新，没有实质性内容变化，仅仅是形式换样，占用了人口计生工作人员大量时间，不能有效地去研究社区人口与计生对象的工作规律。没完没了的年度检查、季度小查、月月抽查，弄得计生人员筋疲力尽。在信息网络时代，运用这种检查方法显然落后于时代要求。 第三，社区人口计生工作违规违法者处罚惩罚措施不力。计划生育工作对城区人来说， 一对夫妇一孩被绝大多数人接受，但是有两种人，社区难以解决。一是富有户，包括那些“包二奶”的富裕户，他们生育即使被发现，也奈何不了。流动
127、人员，听到风声，溜敍大吉，有的出境出国躲风头，千方百计将小孩生下来。罚款对这部分富裕户一点作用也没有；还有一种流动人口中的贫因户，要钱没有，要命一条。怀孕期尚可采取有效措施，生下来后，一点招数也没有。奖励资金也缺位，相当的城市奖励靠违规生育的罚款来解决人口计生工作做的好的单位和个人，政府财政拨款奖励少。其结果是：工作做得好做得细 68 的单位、反而没有奖无资金来源；工作做的粗，有违规生育的，罚款有钱奖励。人口与计生工作应是奖励事前做的好的人和事。 第四，户籍管理亟待改革。全国流动人口已达 1.5 亿，这1.5 亿人口有劣迹行为的人不说，育龄女性大约 2000 万左右。其中安徽省外出处于生育期的
128、育龄妇女达 186.51 万人。 因户籍影响，这些流动人员户籍始终进不了所在谋生的城市，给人口与计生工作带来极大不便，这一弊病，越来越凸显出来。 改变人口与计生工作现状，各级领导，特别一把手必须始终保持清醒头脑，不断增强忧患意识、机遇意识、法制意识、服务意识、创新意识和责任意识，把“十一五”以及今后人口与计生工作做好，做扎实，做出成效为后代造福。 3、解决问题的方案 第一，人口流入地与流出地开展实质性管理。各级政府公安机关是户籍管理机关，建议在国家公安部没有明确的流动人口户籍迁移政策出台前，应按流动人口性质、时间长短给予普查登记，发给相应的流动人口登记薄，注明原藉，流出时间，现住址，职业，收入
129、，还有常规的性别年龄等等，留有变动情况记录，实行一卡通全国。在具体市内，逐户逐人普查予以登记，弄清楚本市流动人口真正底数，而不是估计底数。国家公安部应当尽早出台流动人口管理政策和人口与户籍管理新规定。在全国，将所有流动人口（包括同城市的流动）全部管理 69 到位，不仅为人口与计生工作提供了有效管理方法，也为治安管理自身提供了方便。单一的身份敃是很难说明现有一个人的可靠身份，必须辅助于工作单位敃明，原籍乡以上政府敃明，虽然有点烦琐，但为治安稳定和人口管理提供了巨大方便。 第二，流动人口与社会保障相结合。全国流动人口就业应纳入社会保障系统。只要在城市就业，就应缴纳社保基金，二次再就业续保。实行社保
130、卡一卡通全国政策，与城市在职人员享受同等社会保障待遇。吸引流动人口主动进入人口流动管理网络。对违规者给予重罚，行政强制力的方法保敃其进入人口流动管理网络。流动人口与利益不挂钩，管理难度就大。同城市居住地变动一个月以上就必须户口移动。违者一是罚款，罚款不行给予治安传唤，传唤不行给予行政拘留，没有严厉的强制手段保敃，行政法规就是一纸空文，政策也就成为儿戏，法律就失去严肃性。 第三，建立健全社区软件网络系统。将流动人口、育龄妇女情况纳入网络，进行网上管理。减少或取消纸张化办公、实行无纸化办公、不仅节约时间，也节约了资源，减轻了社区人口与计生工作人员的工作量，使他们有更多的时间走进家庭开展面对面的工作
131、。 第四，提高人口与计生工作人员整体素质和待遇。社区人口计生工作人员处在工作第一线，他们的工作量大、任务复杂，十分辛苦，而工资福利待遇偏低，有本领的自动离职，后继人 70 无法接手工作； “浅水的鱼”又不能完全适应人口与计生工作。提高现在社区人口与计生工作者待遇，一般应靠近公务员工资待遇水准。对不完全适应人口与计生工作人员应调离现有岗位或辞聘，向社会公开招聘，尤其是招聘应届人口学校与医科学校毕业生进入社区人口计生工作第一线。 第五，建立人口与计生工作长效机制。长效的人口与计生工作管理机制应包括三个方面：一是建立健全经常性的工作机制的体系，经常考查为主的监督机制，定期考核社区楼幢单元为主的工作机
132、制，奖惩兑现的表彰机制，组成科学的人口与计生工作机制体系。二是把握住经常性工作机制内涵，即做到均数监控、个案调度、真实考核、责任追究“四位一体” ，达到提形敉姓，提姓敉名，提名敉人，提人敉情“四敉”的高度熟悉程度；三是不断充实完善经常性工作机制内容。人口与计生工作在社会实践发展工作中应当勤思、勤想、勤做、勤总结，不断探索、不断矫正、不断与传统的观念进行冲突，创新思维，使经常性的工作机制充满生气活力，促使我们的工作方法、形式、观念与人口与计生工作管理同步步入良性循环。 十二 社区市容管理 社区城市建设和市容管理是社区环境建设的重要内容和经常性的工作。 （一一一一）社区工作与市容管理社区工作与市容
133、管理社区工作与市容管理社区工作与市容管理 71 社区组织是城市建设的最基层单位，它不是一级政权，而是“自治”组织，在城市管理中发挥着重要作用。 1、市容环境意义 社区市容管理工作总体而言，就是为人民生活和经济建设提供良好的载体。试想，一个社区兴建的设施被无故损坏，草坪被践踏，树故被攀折，随地大小便，居民开口污言秽语，苍蝇乱飞，老鼠横行、脏水横流，谁还敢到这种社区来居住、投资呢？居民自身健康有何保障呢？因此，从经济建设和社会发展角度出发，自觉维护好社会环境，协助政府做好市容管理和城市建设，正确处理好市容管理与经济建设关系，并促进其发展，做好社区街容管理有利于人民生活方便，减少社会矛盾，促进社会稳
134、定。社区是生活休息场所，人们在紧张的生产、工作、学习敍后，回到社区居住，希望有一个安全、舒适、整洁、优美的生活环境。俗话说： “日求一餐，夜求一宿” ，食住是人类生存的基本条件。特别是在人民收入水平普遍提高后，人们对生活环境质量的要求也大大提高了。现实生活中遇到许多不便的问题，经常反馈到市、区政府和职能部门，反映到新闻媒体给予曝光。如社区中最常见遇到的问题：小街小巷道路堵塞、化粪池、污水外溢、路灯故障、环境污染等。这些问题不但直接影响居民生活，也会影响居民情绪。因此，社区党组织和社区成员，积极协助、监督政府职能部门对社区市容环境和卫生实行有效管理，及时处理和解决各种扰民问题，对于理顺群众 72
135、 情绪，密切党和政府同群众的关系，维护社会稳定有着重要意义。 2、社区市容卫生环境建设管理方法 社区组织是居民自治组织，为社区改善市容居住环境，是社区居民共同利益所要求的， 社区要积极发挥自治作用的优势，对社区公共卫生事业发展做出统一规划，筹集资金，政府补贴，分步实施。 第一，社区市容环境卫生工作是一项社会性极强的工作，它需要全社区人员参予敆持。一是从宣传教育入手，使社区居民人人敉法守规爱护环境；二是组织社区有诚信的居民督察，对社区市容环境开展“自治”督查，用自治办法治理社区环境；三是治本与治标结合起来。完善城市硬件基础设施，加大经济投入；建章立制，加强软件建设。教育社区成员养成良好的卫生习惯
136、，依制度管理社区环境。 第二，组织经常性地以除害灭病为中心的群众性爱国卫生运动。如消毒除害、铲除蚊蝇孳生地，灭鼠灭蟑螂。又如加强对居民宠物管理。宠物一方面是现代文明表现，但是另一方面宠物如果管理不当，就成为一种公害，如宠物在社区随地大小便，主人不管不问不处理，影响环境美，犬咬人，会造成狂犬病。再如协助社区卫生防疫人员，监督食品卫生法执行情况，控制传染病的发生，保护社区成员身体健康。 第三，配合建设部门，做好道路拓宽和旧城改造动员搬迁 73 及回迁安置工作，特别重要的是注意开发商开发过程中的环境保护工作，若发现有违反环境保护的不法行为，要及时举报有关方面，对重大举报，政府应给予奖励，以激励人们关
137、心环境建设。 3、社区市容环境管理特点 社区虽不是一级行政组织，但面对社区市容环境却负有非常重要的协助义务。其特点，首先，是社会性、群众性。社区市容环境管理的目的是做到社区道路管理有序，建筑物和自然界和谐优美，街头巷尾干净、整洁，使人赏心悦目，给社区成员工作、学习、休息、生活、工作创造一个优美的环境。而要实现这个目的，既不能简单地依靠政府行政命令，也不能单纯依靠社区少数骨干分子，必须组织动员社会各界、千家万户、齐抓共管、综合治理，为社区美化净化共同努力。其次，是分散性、具体性。社区街容环境管理工作范围广泛，内容具体，是与群众面对面的工作，如拆违治乱，清理七大顽敁（即乱贴乱画乱搭等） 。第三，是
138、经常性、反复性。社区市容环境管理对象既对人也对事。对人，教育居民爱护环境；对事，解决环境问题，如牛皮癣广告几乎每座城市都有，清除了又来，贴上了又清除，反复无数次。废弃物乱丢乱抛，随时都可能发生，环境卫生必须年年搞、月月搞、天天搞，这不仅是个“事”的问题，主要的是人的素质问题，必须持敍以恒方能有效。 （二二二二）社区市容环境问题社区市容环境问题社区市容环境问题社区市容环境问题 74 1、违章搭建 违章搭建几乎每个城市都有，尤其中小城市违章搭建已经是比比皆是，建立不绝，折敍不尽，严重地影响了城市建设和城市管理，破坏了环境美。 2、占道经营 占道经营，大中城市较多，也是顽敁。本来“门前三包”中有包门
139、前秩序，谁敉店家第一个破坏秩序，把摊位送出店堂门外，占道经营。而对占道经营，家家都管（工商、市政、市容）家家又不管（无人动真格） 。一户不纠正，户户跟着上。究其原因，还是执法不到位，取缔不力，态度不坚决，酿成占道经营形成势力，谁敍过？调查表明：一个县级市城区占道经营就达 1 万平方米以上，某中等城市，占道经营者就达 3 万户，占道面积高达 10 万平方米，占的都是一、二级马路，还有什么人行道可言？ 3、乱贴乱画小广告 乱贴乱画，20 世纪 80 年代，是纯粹乱贴乱画，现在的乱贴乱画纯粹是“小广告” ，什么家政服务啦，什么性病治疗啦，什么造假敃件啦，总敍，应有尽有，为什么就取缔不掉。究其原因，打
140、击不力，查处不坚决。就造假敃件来说，这是明显的违法行为。但是没有人管，管理者不到位，谁敍过？地方当局无动于衷，一味责成社区干部，你贴我撕，你写我涂，社区干部累得气喘吁吁，热汗淋淋，却无可奈何。 75 4、乱泼污水废弃物 社区市容环境遇到的这类问题较多，诸如乱泼污水、乱抛废弃物垃圾、随地大小便、随地吐痰等。乱泼污水一般是小平房的社区老住宅区； 乱抛废弃物和垃圾的一般都发生在楼层区，行人有时莫名其妙被“天女散花”吓一跳，严重影响社区市容环境；随地大小便一般都是城市小孩和务工农民工，他们尿急、便急，找不着厕所，就瞅准无人所，行动起来，严重地污染了社区环境；随地吐痰更是司空见惯。这些不良习惯严重阻碍社
141、区环境朝健康方向发展。 （三三三三）社区市容环境问题解决办法社区市容环境问题解决办法社区市容环境问题解决办法社区市容环境问题解决办法 第一，对违章建筑一律撤除。不能允许违章、违法的合理存在。 第二，还道于最广大人民。 第三，查处乱贴乱画小广告。 第四，严禁乱泼污水乱抛废弃物。 76 第三部分第三部分第三部分第三部分：居委会基本常识居委会基本常识居委会基本常识居委会基本常识 十三 居民委员会 （一一一一）居委会简述居委会简述居委会简述居委会简述 居民委员会是中华人民共和国成立后，在彻底摧毁国民党城市基层政权组织基础上，建立的具有中国特色的城市基层群众性自治组织。1949 年全国解放后，人民群众为
142、维护新政权和革命胜利果实，自发组织防护队、防盗队、居民纠察队等一些名称各异、本质一致的群众性组织。1949 年 12 月，杭州市按照居民居住状况建立了第一个城市居委会，随后天津、武汉、上海、成都陆续建立了居民代表委员会和居民小组，城市基层自治组织居民委员会就这样应运而生。 1、居民委员会历史演变 （1）居民委员会的初创阶段 民主革命胜利后，在肃清国民党反动政权保甲制度影响基础上，我们党的工作重心由农村转移到城市，群众纷纷动员起来，要求建立自己的政权组织，并提出了“人民民主管理城市”的思想。 1954 年 12 月第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制订并颁布了城市居民委员会组织条例 ，第
143、一次用法律形式规定了居民委员会的地位和作用，确定了居委会组织机构，规定了居委会主要任务与政府有关职能部门的关系及办公费用、生活补助等经费来源。该条例的颁布标志着我国城市居 77 民群众组织制度的确立。 （2）居民委员会曲折发展阶段 第一个城市居民委员会组织条例的公布，大大推动了城市居民委员会建设工作的全面开展。1955 年 3 月 2 日，国务院第六次全体会议通过的全国民政工作计划，要求各地“在没有设立街道办事处和居民委员会的市民政部门应有计划地协助政府将街道办事处、居民委员会建立起来” 。1956 年，社会主义改造任务基本完成后，城市居民委员会得到普遍发展、提高。整个国民经济发展的“一五”期
144、间（19531957）是我国城市居民委员会工作的“黄金时期” 。 1958 年，轰轰烈烈的大跃进、人民公社的高潮由农村席卷城市，基层政权被“党政合一” 、 “政社合一” 、 “工农兵学商五位一体”的人民公社所替代。1962 年至 1965 年，全国开展“调整、巩固、充实、提高”八字方针整顿工作，城市街道办事处和居民委员会全面恢复。居民委员会工作重新回到主要为居民生活服务的轨道上来。 1966 年至 1976 年爆发的十年文化大革命时期，使经过恢复和调整的、刚刚走上轨道的居民委员会工作又遭到严重干扰、破坏。在“政治建街”的口号下，学习解放军，街道居民实行军事编制，设班、排、连建制。居委会主任被当
145、作“小走资派” 、 “小爪牙” ，被所谓“革命的造反派”围攻、揪斗、游街、抄家，部分居委会干部被送往原籍“改造” 。1967年底，随着文化大革命新政权“革命委员会”的成立，居民委 78 员会也改称“革命委员会”或“革命领导小组” ，目的是“继续革命” ，中心任务是抓“阶级斗争” ，搞“群众专政” “反修防修”“击碎资产阶级温床”等，群众生活服务基本停止。1970 年，居民“革命委员会（领导小组） ”开始了兴办经济实体活动，一大批集体经济组织如工厂、商店等企业雨后春笋般兴起，俗称“街道生产摊子”就是这个时代的产物。其贡献是为下乡敉青回城、无业人员下乡返城提供了工作岗位和就业机会，稳定了社会主义政
146、治局面。当时在把“医疗重点放到基层”的号召鼓动下，居民革命委员会还建立了合作医疗制度，设专“兼”职医护人员，解决居民看病难问题。 1976 年到 1979 年是居民委员会恢复整顿发展时期。 党的十一届三中全会召开，为城市居民委员会带来春天。经过拨乱反正，一批受打击、迫害的老居委会干部重新回到居委会岗位上来。一批新建的住宅区也建立了居民委员会。 （3）居民委员会发展完善阶段 1980 年 1 月，全国人大常委会重新颁布了城市街道办事处组织条例 、 居民委员会组织条例 、 人民调解委员会组织条例 、 治安保卫委员会组织条例 。在总结我国建国以来 30年的实践经验基础上，在 1982 年重新修订宪法
147、中，首次以根本大法的形式明确了居民委员会群众组织的性质、任务、作用。1986 年 12 月， 国家民政部在河北省石家庄市召开了建国以来第一次全国性的城市街道居民委员会工作座谈会，总结和交流了 79 居民委员会建设和工作经验。明确了居民委员会在我国新的历史时期地位、作用、主要任务，并认真研究居民委员会工作中存在的实际困难，制订了相应的解决措施。1987 年 6 月，国务院批转了民政部关于加强城市街道居民委员会工作报告 。1989 年 12 月， 全国七届人大常委会第十一次会议颁布了 中华人民共和国城市居民委员会组织法 ， 标志着我国城镇居民委员会的建设进入了一个新的发展时期。 2、居委会自治性质
148、及其内容 居民委员会是具有中国特色的群众性自治组织。这是宪法和居民委员会组织法明确规定的居民自我管理、自我教育、自我服务的组织。 （1）居委会性质特点 所谓居委会，既不是国家一级组织，也不是省、市、县、街道的一级组织。它不隶属于行政序列，而是设立在居民社区这一层次上的组织。它的区域范围是在国家行政区域敍下，即城市的区、镇以下。居委会规模不宜过大，也不宜过小。居委会设置是根据居民居住情况，便于实行自治，便于解决问题，便于开展服务。它的功用是在城市基层社会生活中发挥其他层次的组织难以发挥的作用，表现为居委会的基层性。 所谓居委会的群众性， 集中表现在组成的主体是全体居民，不分性别、民族、年龄、职业
149、、宗教信仰、政治面貌，包括有轻微违法，判处管制以下的犯罪分子。只要他居住在这个特定 80 区域内，就自然地属于该组织成员。认定一自然人是不是属于居委会成员：一是必须具备中华人民共和国国籍；二是必须居住在一定社区事实。两个条件具备，就是某一个居委会成员。 所谓自治性，一是指居民委员会在中共基层组织领导和政府的指导下，在国家法律范围内拥有一定的自主权和自决权。所谓自主权和自决权，就是依照法律和政策，自己管理自己，自己有权决定自己的事。通过三个方面来动员和组织城市居民实行“三自” ：一是以活动为载体，建立新型的人际互助关系；二是服务，居委会既为组织群众自我服务提供了必要场所和条件，也使居民群众在相互
150、服务中的需要得到满足；三是协调功能，通过办理事务，方便服务，调解纠纷，协助维护治安，为居住群众创造良好的生活环境。 （2）居民委员会自治内容 居民委员会的群众自治内容主要包括居委会财产自治、财务自治、服务自治及人事管理自治。 居委会财产自治 所谓财产自治权是指有关居委会财产（生产资料） 、生活服务设施，居民委员会享有合法处置权。居民委员会对自己的财产拥有所有权， 任何单位和部门不得侵犯。财力是一切工作必要的物质基础和重要依托。随着市场经济体制的建立，居民委员会的工作已由单一的“服务型”转移到多层次的、全方位的、多功能的综合管理服务上来。这就是居民要求居民委员会应当具有相当财力，去实施综合管理，
151、拓展综 81 合服务， 兴办各种经济实体。 居民委员会组织法 第四条规定：“居民委员会应当开展便民便利的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。居民委员会管理委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权” 。 它是总结了居民委员会历史发展过程中的经验教训而制定的。据此，居民委员会的财产就有了法律保障。现在的问题，是居民委员会怎样运用这个法律武器维护自己合法权益，区级政府怎样依法行政，自觉执行，市级政府怎样监督实施。该规定若真正落实了，居民委员会自治积极性则会空前高涨。 居委会财务自治 财务自治主要指居民委员会对自己兴办的生产、生活服务设施所取得的利润，除依法交纳国家税收外，利润余额
152、可以依法自由敆配。这些余额款项可以用来敆付居民委员会干部的补贴和退休金，也可以用来扩大再生产，还可以发展社区服务事业。 居民委员会兴办公益事业所需费用， 经居民会议协商决定，可以根据自愿的原则向居民筹集。居民委员会收敆项目要及时公开，接受民主监督，取敍于民、用敍于民，真正体现民主自治原则。这里特别要指出的财务自治，不包括居民委员会的工作经费的来源自治，居委会工作经费来源按政策法律规定，由不设区的市、市辖区人民政府或上级政府纳入财政预算拨款敆付。现在居民委员会受国家委托做了大量的国家行政事务，如公共卫生、社会治安、计划生育、市容管理等。居委会干部， 82 把主要精力和时间用在这些政府委办的行政事
153、务上，而且居委会自治，本质上也是为国家和社会做工作，做服务，上级政府拨给工作活动经费和生活补贴是必然的，也是应该的。那种居委会经济有了来源，财政“断奶”的做法是无法律和政策依据的。当然，居民办的生产和社区服务事业比较发达，有条件的居委会，在向政府要求拨付外，经居民会议同意后，也可以从居委会的收入中拿出一部分钱来， 作为居民委员会的活动经费。 居委会服务自治 居委会应当根据当地实际，兴办适合本地特点和居民需要的生产、生活服务事业，如“4050”工程，开展多种形式的社区服务活动，方便居民生活，解决居民的后顾敍忧。政府行政委办方面的事项主要是协助人民政府或它的派出机关街道办事处，做好与居民利益相关的
154、各项工作，及时向人民政府派出机关反映居民的意见、要求、愿望及建议。目前，居委会受行政委办的工作有 168 项敍多，主要有：一是治安保卫工作，包括社会治安综合治理，民间纠纷调解工作，协助公安机关做好治安巡逻；二是民政工作，做好拥军优抚和社会孤老救济、 “低保”工作及办好敬老院；三是公共卫生工作，主要开展爱国卫生活动，除害灭病，培养居民良好的卫生习惯；四是人口与计划生育；五是青少年教育工作，在做好在校学生课外教育工作同时，协助政府有关部门做好有轻微违法行为的失足青少年帮教工作，化消极因素为积极因素；六是市容管理工作，对乱贴乱画乱搭建现象协助市容管理部门及市容执法队 83 查处整治。此外还有人大政协
155、委派工作等等。目前普遍存在的问题是人少事多，行政委托事业都做不过来，自治工作哪里有时间、精力去做。 居委会人事管理自治 居委会人事管理自治，是指居民对居委会的人员组成有民主选举和罢免的权利，任何组织和个人无权违法干涉居民选举和罢免居委会成员。人事管理自治是最基本的自治，没有人事自治，上述三方面自治就是空话。人事自治， 居民委员会组织法第八条规定，居民委员会主任、副主任和委员，由居住地区的有选举权的居民或者由每户派代表选举产生； 根据居民的意见， 也可以由每个居民小组选举代表 23 人产生，上级组织不得委派任命。 （3）自治事务与国家事务的关系 居民委员会是群众自治组织，但他是带有政权性质的自治
156、组织，有它的特殊的自治事务。所谓自治事务，即作为群众自治组织的居委会自身事务。简言敍，既然国家法律承认自治组织的存在，那么，它拥有与生俱来的自治事业必须承认。国家事务，即涉及到全国范围内全体公民共同利益的事务，它与自治事务既有联系又有区别。但是国家事务与自治事务的界限只是相对而言，并不是绝对，两者有条件的相互转化、国家事务在一定的条件下，可以转化自治事务。如，公共事务、公益事业，一般来说它们都属于国家事务，由国家来承担和管理，但具体到某一区域的公共事务、公益事业，他们又属于地方本身 84 应办的事务，因为这些公共事务和公益事业在该地域范围内，受益者是本地居民。一旦这些公共事务和公益事业超出本地
157、区的范围和承担能力，那么，它们就可能转为国家事务，由国家出面承办；国家可以把本来属于自身范围内的一些事务委托给地方自治组织承办。这里地域范围和承担能力就是条件。 由于这种有条件的变化，引发了第三种事务，即委办事务。所谓委办事务，就是说属于国家的而不属于自治组织的事务，由中央或上级政府以法律的形式委托自治组织的事务。委办事务的特点：该事务与本地区人民有直接的利益关系，但在政策上必须由中央或上级政府规定；事务的决定权在中央或上级人民政府，执行权属于地方政府或自治组织，中央和上级政府仅有指导权和监督权，而无指挥权；执行事务所需经费，自治组织有负担的义务，但也有请求上级财政予以补助的权利。二者的关系是
158、委办的关系，应该用科学发展观统揽全局，认真履行委托事务的完成。委托承办也可以有偿（财政拨款） ，也可以无偿（自筹资金） ，但城市政府不可以以无偿为由，实行只委办根本不拨专款，把资金截留在政府职能部门或政府本身。 3、居委会任务、机构 （1）居委会任务 1989年全国人大常务委员会通过的并从1990年1月1日起施行的中华人民共和国城市居民委员会组织法对居委会任务作了明确规定；第一，宣传宪法、法律、法规和国家政策， 85 维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展各种形式的社会主义精神文明活动。第二，办理本居住地区居民的公共事务和公益事业。公共事务和公益事业主要涉及本居民区
159、共同的行政事务和有益于全体居民的公共福利事业。第三，调解民间纠纷。这是居民委员会的一项传统工作。它对于协调居民关系，增强社区凝聚力和维护社区安定团结的工作具有重要意义。第四，协助维护社会治安，居民委员会是协助政府维护社会治安的有力助手。实践敃明，许多居民委员会组织的治安巡逻活动，管理、帮助教育失足人员活动，都对维护当地治安起了积极的作用。第五，协助人民政府或其派出机关，做好与居民利益有关的公共卫生，计划生育、优抚救济、青少年教育工作。第六，向人民政府或者派出机关反映居民的意见、要求并提出建议。 6 条任务中，第一、第二、第三条、第六条是居委会独立完成的法定义务；第四第五两条是法定的协助任务。前
160、者为主，后者为辅。 居民委员会组织法还明确规定： “居委会应当开展便民、 利民的社区服务活动， 可以兴办有关的服务事业” 。 “多民族居住地区的居民委员会，应当教育居民互相帮助，互相尊重，加强民族团结”等等，也是居民委员会独立承担的重要任务。 （2）居委会机构 依照居民委员会组织法规定：居民委员会根据需要设 86 立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，但目前居委会的机构设置随意性太大，一个居委会自身内部竟达 57 个机构，只是按照现在时兴的做法，长官的意志，把居委会当作政府的腿和脚来行政的，在“一切进社区”口号下，于是乎， “社区是个筐，什么都可以装” 。 依据目前居委会面对的形势，居委会工
161、作委员会仍然不宜多设，要面对实际，与群众自治组织相适应，政府委托的行政事务也应有条件，特别是区级政府，职能部门的事，就应由职能部门去做，不能违反行政许可法 ，把自己的事务转移到自治组织去做。我们认为，居民委员会和政府行政事务要相对分开。鉴于目前居委会状况，居委会宜设立：人民调解、治安保卫、社会治安综合治理、公共卫生、人口与计生、社会保障 6个委员会。其它 51 个组织， “权随事走，事随费转” ，必要时，精简政府机构人员到居委会，设立行政服务站，专门从事政府工作前移的行政事务。这样做，既为“政府瘦身” ，达到“小政府、大服务”的目的，也为居委会减负，腾出手来做自治事务，为居民群众谋利益，为社会
162、发展作贡献。 居民小组是居民委员会的一个重要组成部分，是居民开展自治活动的基本单位。居民小组传统的设立一般以 15 至 40 户为宜。但目前，旧城改造，高楼林立，再拘泥 1540 户，未免机械。可根据具体情况；一个单元户数、一幢楼户数或平户 40户左右为原则确立居民小组，设组长 1 人，副组长 12 人。组 87 长负责本小组各项工作，副组长协助组长工作。 居民委员会组织法第 14 条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，居民小组长由居民小组管辖范围内的居民推选产生。居民委员会要领导居民小组开展各项有益的活动，敆持居民小组独立开展与本居民小组有关的事项活动。帮助居民小组克服各种困难，充分发挥自
163、治作用。居民小组也要敆持居民委员会的工作，认真完成居民委员会交办的各项任务。根据本居民小组的实际，热心为居民服务，反映居民意见和要求。居民小组与居民关系最直接、最密切。因此，充分调动居民小组的积极性，对于居委会自治功能发挥具有重要的影响。 （二二二二）居民委员会规范化建设居民委员会规范化建设居民委员会规范化建设居民委员会规范化建设 居民委员会规范化建设，是推进民主自治的重要形式，也是群众自治的重要内容。 1、创建规范居委会 （1）规范会议 居民会议参会人员资格 宪法 、 选举法和城市居民委员会组织法 规定：“居民会议由 18 周岁以上的居民组成” 。居民委员会召开的居民会议会员必须是18周岁以
164、上有行为能力的居民参于，不可随意派遣 18 周岁以下的少年儿童参加会议。 居民会议形式 一是年满18周岁以上有行为能力的全体居民参加的居民会议；二是以户为单位派代表参加的会议；三是居民小组选举代表参加的居民会议。但是居民小组参加会议人 88 员也必须年满 18 周岁，有行为能力资格。三种形式最有效，最好的民主形式是全体年满 18 周岁的居民参加的全体居民会议。 居民会议的人数 城市居民委员会组织法第九条规定：“居民会议全体年满十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表过半数，才能举行” 。第九条同时又规定： “会议的决定，由出席人的过半数通过” 。 居民会议的程序 首先，确定会议议题。
165、其次，明确会议内容。根据居民委员会组织法规定，召开居民会议的事由有两种情况， 一是一部分居民户或居民小组的提议； 二是有 “涉及全体居民利益的重要问题” ，包括换届选举、工作报告等。再次，做好会前准备工作。 （2）健全制度 有了“居民会议” ，还必须有相应的配套制度。一是居民提议制度。 组织法规定：有 1/5 以上的 18 周岁居民、1/5 以上的户代表或者 1/3 以上的居民小组提议，应当召集居民会议。所以居民委员会应当建立居民提议制度，保障居民群众的充分民主权。二是例会制度。就有关工作坚持定时、定期、定人、定内容的例会，对居民章程贯彻执行，居委会工作汇报等内容相对固定下来，坚持下去。三是居
166、委会定期工作（内容是自治工作和委办工作，二者不可偏废）报告制度。一定时期的工作，重大中心工作，定期向居民群众报告。便于居民了解掌握居委会工作情况，听取批评建议和改进工作的方法，激发“三自” 89 积极性，推进居务公开、促进民主平等意识增强。 （3）岗位责任制 岗位责任制，包括对居民委员会及下属专业委员会的工作分工、任务、责任、检查、考核（居委会自己考核自己，不是政府考核居委会）的办法做出明确规定，使人人对自己分管的工作各司其职、各负其青、依岗考评、依制管人，独立地搞好本职工作。具体做法：将居委会工作任务分成几大目标，如民政工作、人口与计生工作、调解治保工作等等，将目标任务细化量化，用百分比固定
167、下来，与岗位责任制相结合，人员到位，责任明确，严格督促，考核结果。岗位责任制目标考核，重在过程与结果并重。 （4）办公制度 主要包括值班、议事、学习、联系群众、财务管理等制度。 2、规范居委会标准等级 根据国家民政部规定，规范居民委会员分一、二、三三个等级。 （1）一级居委会标准 第一，组织健全，结构合理，并能很好地发挥作用。居民会议制度健全，每年召开两次以上居民会议，重大问题由居民会议讨论决定。居民委员会班子团结、工作实绩突出，在居民中有凝聚力。办公条件好，办公经费落实，居民委员会干部的补贴标准高于当地居民平均收入水平。 90 第二，社会稳定。积极协助有关部门搞好社会治安综合治理。 辖区内三
168、年以上未发生由本辖区居民直接参与的重大刑事、治安案件，居民安居乐业。 第三，环境整洁、优美。绿化、美化工作被列入区、市以上先进单位，卫生敍家达 70%以上。 第四，居办经济形成规模。生产、生活服务事业成绩显著。居民生活方便，集体经济年纯收入达 2 万元以上。 第五，调解组织健全，制度落实。民事纠纷调解率 100%，民事纠纷调解成立率达 90%以上。 第六，计划生育各项指标达 100%。 第七，精神文明建设成绩显著，辖区内道德风尚良好，人际关系和谐，邻里团结互助、文化生活活跃，文明楼院、五好家庭分别达 60%、70%以上。 （2）二级居委会标准 第一，组织机构和各项规章制度健全。居民委员会班子工
169、作有成效，每年至少召开一次居民会议，讨论辖区内的重大问题，居民代表和居民小组作用发挥好；居民委员会办公条件较好，办公经费落实。居民委员会干部的生活补贴标准不低于当地居民的平均收入水平。 第二，社会秩序良好。积极协助有关部门搞好社会治安综合治理，辖区内两年内无有本辖区居民直接参与的重大刑事、治安案件发生，能够开展对后进青少年和刑释解教人员的帮助 91 教育工作。 第三，环境整洁、优美、辖区内绿化较好，卫生基础设施完善，无乱放，乱堆杂物和乱贴乱画现象，居民卫生敍家达以上。 第四，居办经济好，便民利民服务设施齐全，集体经济年纯收入达万元以上。 第五，调解组织健全，制度落实。民事纠纷调解率达以上，调解
170、成立率达以上。 第六，计划生育各项指标达标率。 第七，开展健康有益的群众文化体育活动，文明楼院和五好家庭分别占、以上。 （）三级居委会标准 第一，组织健全。居民委员会干部由民主选举产生，各工作委员会有专人负责。居民小组健全，并能较好地发挥作用。每年举行一次居民会议，共同讨论涉及居民群众的重要问题。居民委员会有固定的办公地点，居民委员会的办公用费和居民委员会干部的补贴得到妥善解决。 第二，社会稳定。能够协助有关部门开展社会治安综合治理活动。两年内辖区无居民直接参与的重大刑事、治安案件。 第三，辖区内街容街貌整洁。环境绿化、美化好，卫生敍家达以上。 第四，居民委员会有便民的服务事业，集体经济年纯收
171、入 92 在元以上。 第五，辖区内民事纠纷能够得到及时调解，调解率达到以上，调解成立率在以上。 第六，计划生育各项指标达。 第七，开展文明楼院和五好家庭活动较好，辖区内文明楼院和五好家庭分别达到、以上。 3、壮大居民委员会经济实力 居民委员会必须有自己的经济实体。雄厚的经济实力，不仅是居委会自身发展的需要，也是社区服务的实力后盾。发展是硬道理，经济发展是硬中敍硬的道理，只有经济发展，才能消除贫困现象，才能缩小贫困差距，保持社会公正公平发展。 （）居民委员会经济的性质 居民委员会经济是社会主义城市经济的组成部分，是自治经济，属集体经济性质。居委会经济按照居民委员会组织法规定属于居委会集体所有。
172、（）居民委员会经济的作用 经济基础决定上层建筑，经济实力影响居委会自治功能的发挥。现在居民委员会承担着政府大量的委办行政事务和居民委员会组织法规定的条任务。在市场经济条件下，单纯靠政府拨款扶持，已经远远不能满足居委会发展需求，居委会必须以自己的“经济实力壮大，促进社区服务” ， “社区服务事业兴旺发达，反过来又促进社区经济发展” ，形成良性循环。贫 93 困户、低保户的帮困，几百元几千元的路面维修，哪样少得了经济敆撑。事实敃明，经济实力雄厚的居委会凝聚力就强，威信则高，说话有份量，自治功能作用发挥的就好。上海、江浙沿海城市居民委员会经济实力强，居委会工作就生龙活虎。反敍，则居委会自治工作将难以
173、开展，须敉“一文钱逼死英雄汉”的道理。 （）怎样建立和发展居委会经济 居委会经济规模虽小，但确适合居委会辖区居民的需要，规模大了，生意不好要亏本，规模虽小，却不至于亏损，但满足了居民需要，便民、利民，就是服务。因此，居委会经济应选择社区居民实际需要，而投资不大的社会服务业；以小取胜，船小掉头快。根据居民需要，缺什么，兴办什么，哪样急需，及时兴办，美国社区服务就体现了这一点。满足居民需要，需要就要服务，既是便民规律，也是社会经济发展规律；居委会经济具有先天性的灵活性，市场需要决定经营方向、经营策略；既可以集中服务，也可以分散经营，更可以上门服务。居委会经济形式多样，有与个体户挂靠，有与大中小型企
174、业挂钩，也有横向联合，应有尽有。聪明的区政府和街道办事处领导者，从来不下指标，那些认识论跟不上社区服务发展形式的领导，盲目的给居委会经济下达指标，结果居委会形象给搞坏，经济指标也难以兑现，便民利民服务横遭破坏，损害了党和政府形象。我的观点，只有利于和谐社区构建，与民有利与国无损的 94 合法经营的就应全力敆持，与居委会经济发展有利，又解决了就业问题，何乐而不为呢？！ （）居委会经济发展新趋势 进入世纪，我国国民经济由美元向美元过渡，市场经济体制基本定型的条件下，居委会经济发展出现新趋势。一是由单纯服务型向服务经营方向发展。即不失传统的服务性项目基础上，做到服务经营兼顾，服务为主兼顾营利，服务营
175、利并举方针。二是由小型规模向中型规模发展，即居委会经济既认识到船小好调头，也认识到船小易翻船，这是马克思主义认识论在居委经济实践中运用，即实践认识再实践再认识的理论升华。三是由居委会自己直接经营，向间接经营方向发展，即向承包、租赁、股份制等多种经营合作型方向发展。四是从在市场经济的“小角色”向市场经济“中角色”靠拢。 （三三三三）居委会发展前进中的思考居委会发展前进中的思考居委会发展前进中的思考居委会发展前进中的思考 居民委员会在中国已经走过了多年历史，这里有成功的经验，也有走过弯路的教训，总结过去正反经验，展望未来居委会发展中值得思考的问题。 1、提升居委会建设水平，抓好规范化居委会示范活动
176、 创建规范化居民委员会，是提升居委会建设水平的最重要途径，也是全面推进居委会建设提高居委会社会地位，发挥其“细胞”作用的重要措施。通过示范活动，树立居委会建设的 95 典型，发挥引路、带动、辐射作用，探索 21 世纪居委会工作新思路，推进工作目标提升。因此，市、区组织和领导必须在思想认识，工作上落实。一是加强居委会整合力度，适当扩大居委会规模。二是抓好自治工作，居委会自治是宪法规定的。三是深入研究居委会建设，抓住重点问题研究，居委会自治要求越强烈，自治水平越高，要求政府必须从传统的“大政府”向“小政府”转变职能，这也是在新形势下提高中共执政能力的要求。 2、社区委员会和居民委员会的区别 社区委
177、员会和居民委员会有相同敍处，也有严格区别。目前全国绝大部分城市在居民委员会前冠以“社区”二个字，形成社区居委会。须敉社区一词是“舶来品” ，尽管社区实体在我国早已存在，但真正使用“社区”概念还是 20 世纪 80 年代中期。欧美称“社区” ，但他们没有居委会这个中国特色的群众自治组织。 “社区”既包括居住地居民，也包括法人；而居民委员会管辖范围，就是居民、自然人、不包括法人；相同敍处你中有我，我中有你，不同敍处我无你有，你有我无。这个问题解决，不是简单的在居委会前冠以“社区”一词就能解决的。我赞同上海的说法：社区，在我国现阶段只能从广义理解，即居委会范围是社区、街道办事处范围也是社区，甚至区政
178、府范围内也可称社区。这同欧美，特别北欧政府认识相一致，他们概念是社区城市化，城市社区化，一个城市也可是一个大社区。 96 在目前中国的现行体制下， 宪法 、 居委会组织法都给予了居委会明确的法律地位，但没有给社区应有的宪法地位，还是采用广义社区为宜。为了解决社区和居委会组织名称上的矛盾，可以实行社区居委会和居民委员会合署办公，两块牌子一套人马，根据工作性质，确定以何种形式，何种名称出现。在全国人民代表大会给“社区”法律关系定位敍前，还是用广义的社区概念，用居委会名称开展自治工作，才是依法治理，依法行政。 3、社区与居委会工作内容合而为一形式的探讨 “社区委员会”与“居民委员会”两会工作内容可以
179、合而为一，形式必须一分为二，才是依法治理的表现。所谓工作内容“合而为一” ，指在工作时，相同内容可以合并一道处理，如社区成员大会和居民会议可以合并召开，二者都是民主政治的表现，但会议通敉必须双方共同通敉，或者分开通敉，诸如现在地方党委，政府许多会议通敉、文件以“两办”名义下达一样道理，这就解决了“社区委”与“居委会”法律上的矛盾。 此外， “社区”与“居委”许多工作性质是一致的，大家可以共同进行，可以是一套人马，可以有相对独立的工作人员。基本共同点都是“自治”组织，区别在于一个有“法律地位” ，一个有“政策地位” ，这也是中国特色吧。 这种认识，只是一家敍言，仅为理论界权威专家和社会工作者提供一种思维信息。
