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1、第五章 公共行政环境,主要内容,第一节 公共行政环境概述 第二节 西方国家行政环境理论与现实趋势 第三节 中国现阶段的行政环境及对公共行政的要求,学习目标,1、重点掌握行政环境的含义、特点及分类。 2、理解公共行政与行政环境的相互作用。 3、一般了解西方国家行政环境理论与现实趋势。 4、理解中国现阶段行政环境的基本特点。 5、理解中国现阶段行政环境对公共行政的要求。,第一节 公共行政环境概述,一、 行政环境的含义、特点及分类 （一）行政环境的含义 人们对“环境”一词的理解，主要从两个层面进行：一是指所辖区域，如元史余阙传载：“环境筑堡寨，先精甲外捍，而耕稼于中”；二是指某一主体周围的情况，如政
2、治环境、经济环境等。 本章所用“环境”，主要指第二个层面，即围绕某一主体的各种外部因素的总和。,行政环境是指直接或间接影响行政系统及其行为方式的外部要素的总和。 行政系统是指由行政组织和行政人员组成的行政现象和行政行为。,（二）行政环境的特点,1、广泛性 行政环境是行政系统得以存在并发展的外部要素的总和。凡是作用于行政系统，并为行政系统反作用的外部条件和要素，都属于行政环境的范畴。 从地形地貌、山川河流，到大气状况、资源分布；从人口状况、民族关系，到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，都属于行政环境。,2、复杂性,行政环境是一个复杂的开放系统，既有物质的，也有精神的
3、；既有有形的，也有无形的；既有社会的，也有自然的；既有政治的，也有经济的；既有国内的，也有国外的。 这些要素的复杂性及要素之间联系的多样性，决定了行政环境是一个复杂的系统。,3、差异性,不同国家、不同地区的行政环境是不同的。自然环境不同，社会环境也不同。 行政环境的差异性也是其广泛性与复杂性的体现。各种不同的管理体制、管理模式和管理方法，都是这种差异性的具体体现。,4、变异性,无论是环境自身发生变化，还是人类行为的作用，都使行政环境呈现出一定的变异性。 一般而言，推动行政环境变异的最活跃的因素是社会环境中人的因素，人是不断变化的，观念上的变化促成行为上的变化，进而推动着行为影响下的环境发生变化
4、。,（三）行政环境的分类,1、按照规模和层次的差异，可以将行政环境划分为宏观、中观和微观三类 （1）宏观行政环境以直接或间接的方式影响和制约着公共行政活动的总目标、总方向，影响范围最广、规模最大、且层次最高。如一国的基本国情、外交政策、经济和社会发展规划等。一般具有较强的稳定性和较长的持续性。,（2）中观行政环境是指行政系统的组织结构及其运行情况，包括行政组织的结构是否合理、职权划分是否明确、沟通是否顺畅等，它对行政行为的运行有着直接的规范作用。 （3）微观行政环境是指一个具体的行政组织所处的具体的行政环境，包括组织内部的办公设备、人际关系、工作作风、制度建设等，它在较小的范围内对行政系统具体
5、的行政现象、行政行为或某一层次的行政组织发生影响。,2、按照所属区域的差异，可以将行政环境划分为国际行政环境和国内行政环境,国际行政环境是指一国之外的对该国行政系统起影响作用的因素，国内行政环境是指一国之内的对该国行政系统起影响作用的因素。 在传统的封闭的社会中，国际行政环境对行政系统的影响较小；随着全球化进程的加快，各国之间的交往日益频繁，国际行政环境因素对一国行政系统的影响也愈来愈大，日益成为影响国家行政系统的重要因素。,3、按照与行政系统的关系，可以将行政环境划分为行政内部环境与行政外部环境,（1）行政内部环境是指行政系统内部影响和制约行政行为的各种因素的总和，如机构设置、权力分配、人员
6、素质等。 （2）行政外部环境主要指行政系统外部的相关因素的总和，即行政系统以外的与该行政系统相关的特定自然环境和社会环境，如行政系统所处的自然地理环境、政治制度、经济制度、文化传统等。,4、按作用的不同，可以将行政环境划分为良性行政环境和恶性行政环境,良性行政环境是指对行政系统的存在和发展具有积极作用的环境因素，如良好的工作环境、积极的工作态度等。反之，对行政系统的存在和发展起消极作用的环境因素，则被称为恶性行政环境。 当然，这种分类只是相对的，在一定时期是积极的、良性的因素，到了另一时期，就会变成消极的、恶性的因素，反之亦然。,5、按照环境的内容和性质，可以将行政环境划分为自然环境和社会环境
7、,（1）行政自然环境是指围绕行政系统并对其发生影响的各种自然条件的总和，如地形、土壤、江河、森林、草原、岩石、气候、动植物分布等，它是行政行为的物质基础与活动空间。 （2）行政社会环境是指行政系统之外的，与自然环境相对而言的，能够对行政行为产生影响的社会因素的总和，如政治环境、经济环境、文化环境等。,二、公共行政与行政环境的相互作用,（一）公共行政适应行政环境 行政环境是公共行政得以存在和发展的基础。行政系统存在于行政环境中，只有适应行政环境，才能选择恰当的行政行为，才能实现既定的行政目标。,1、公共行政符合行政环境的基本性质,行政环境是公共行政得以发挥作用的基础，公共行政首先要符合社会环境尤
8、其是社会制度的性质。 公共行政属社会管理，社会环境尤其是社会制度对公共行政的影响和制约极大，即使是认识自然环境和改造自然环境的行政行为，也要受社会环境的影响和制约。,2、公共行政适应行政环境的现状,各国的历史与文化背景对公共行政都具有深刻而长远的影响，但直接制约公共行政的主要是行政环境，特别是生产力的现实状况和发展水平。 公共行政的职能、目标、决策，以及所能达到的科学管理水平，必须与社会生产力状况相适应。 实行民族区域自治是为了适应我国少数民族大杂居小聚居的状况，而设立特别行政区则是根据香港、澳门、台湾等地区的特点而提出的构想。,3、公共行政适应行政环境的发展方向,行政环境不是一成不变的，它有
9、自己的形成、发展和转换，有自己的过去、现在和未来。 公共行政活动不仅要有近期目标，还要根据现状科学地预测未来，确定中期目标与长远目标。,（二）公共行政改造行政环境,公共行政存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地对其赖以建立的行政环境进行能动的改造。 公共行政对于行政环境的反作用也可归结为以下两种：沿着行政环境发展方向，对行政环境的发展变化起积极的促进作用；或者沿着行政环境相反的方向，对行政环境的发展起消极的抵制作用。,任何类型的公共行政在作用于行政环境的过程中，都会产生这两种可能，至于哪种可能会转变为现实，则要看公共行政的内外条件。 行政环境是不断变化的，这就要求公共行政系
10、统要根据行政环境的特点及发展变化的规律，积极地作用于行政环境，促进行政目标的实现。 如果消极的适应环境，或者为环境所改变，或者与环境相对抗，只能使行政环境更加恶化。,第二节 西方国家行政环境理论与现实趋势,早在18世纪中期，孟德斯鸠（Montesquieu ）在论法的精神中就指出，一切法律并无绝对的优劣和价值，凡最适合国情的法律，就是最好的法律。 这虽然不是对行政环境所作的专门论述，但其内容却是对主体与环境相互适应的一种探索。对行政环境进行专门研究的直接源头是生态学。,一、西方国家行政环境理论发展,（一）行政生态学的兴起 “生态”一词是由古希腊语“oikos”派生出来的，意为“房子之家”，引申
11、为“生存之地”。 19世纪末，达尔文学派的植物学家和动物学家们广泛地运用这一概念来描述生物体如何生存并适应它们的环境。,生态学是研究各种生物相互间及生物与环境之间各种关系的一门科学。 生态学认为，任何一种生物都不是孤立存在的，在某些方面，它必须依赖其它生物和无生物才能生存。 生态学研究的主要目标就是有效地管理世界上的生物或无生物。如研究空气、水污染及污染的水与空气对生命的影响等。,20世纪50年代以来，由于人口剧增、环境污染、能源紧张和食物短缺等危机的加剧，唤起了人们对生态环境问题的广泛关注，行政生态学正是在这一背景下产生并不断发展的。 在西方，最早将生态学概念引入行政学领域，并借用其观点将行
12、政管理比拟成生物有机体，将行政环境视为生态环境来研究政府行政现象的，是美国哈佛大学教授约翰高斯（John Gause）。,1935年，高斯在一次演讲中，首次提出政府组织与行政行为必须考虑环境因素，要对行政环境做集中研究。后来，在美国社会与公共行政一文中，他又指出行政环境与公共行政有着密切的关系，并提出借用生态学的方法来研究公共行政问题。 1947年，在政府生态学一文中，高斯首次正式把生态学一词引入行政学，强调外部环境因素对行政管理的重要性。 在高斯看来，行政环境也被称为行政生态环境，对行政环境做生态研究的学科就叫作行政生态学。,公共行政学,第十四讲,主讲教师：孙德超 学时：48,（二）帕森斯的
13、模式变项理论,帕森斯（Gram Parsons）是美国以生态比较法研究行政环境的代表人物之一。 首先把世界上的各种社会形态分为传统社会和现代社会两种模式，在此基础上找出反映两种模式特征的巨大模式变项，并进而区分不同模式的社会性质，揭示影响行政系统的主要生态原因。,帕森斯的五大模式变项,其一，从功能普化到功能专化。传统社会中的组织往往承担多种职能，充当多重角色；近代社会以后，社会组织的功能日趋专业化、专门化。 其二，从归属倾向到成就倾向。传统社会强调宿命论，寻求归属感；现代社会则强调通过个人努力而取得成就。 其三，从特殊关系到普遍关系。传统社会重视以情感为中心的特殊人际关系；现代社会则重视个人自
14、主发展，自由参加各种社会组织，发展普遍的社会关系。,其四，从重视情感到情感中立。传统社会的人际关系往往受个人情感的左右；现代社会则以情感中立为人际交往的基础。 其五，从个人利益到团体利益。传统社会人们的社会行为多以个人利益为中心；现代社会则趋于以团体利益为中心，即把个人利益与团体利益结合在一起，通过团体利益的争取与维护来实现个人利益。,评价,帕森斯主要是以西方社会（特别是美国社会）作模板进行分析，因此难免看不到发展中国家的特殊情况。 这一点受到了后人的批评，他们指出，帕森斯思想的意识形态色彩过强，把社会（美国社会）描绘成一个“乌托邦”，而没有看到社会中存在的一系列问题。,二战后，西方世界在对发
15、展中国家进行经济援助的同时，也提供了政治“援助”，即以西方国家为模本，按照西方的模式，帮助发展中国家建立一套“西化”的行政制度。西方国家的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在发展中国家迅速建立起来。 不久以后人们发现：在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效。这从一定程度上反映了帕森斯模式变项理论在实践层面的局限性，促使一些西方学者对发展中国家开展专门研究。,（三）利格斯的棱柱模式理论,棱柱模式理论是哈佛大学行政学教授利格斯（Fred W. Riggs）运用“结构功能分析法”和物理学光谱分析的概念，以社会经济结构为中心，对行政生态所作的一项研究成果。 1957年
16、，利格斯发表了比较公共行政模式一文，1961年又在补充和修正的基础上写成公共行政生态学一书，他将行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来进行考察，并根据社会形态的不同提出了行政类型分类理论。,利格斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态：即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会。 与这三种社会形态相对应的也有三种行政类型：一是与农业社会相适应的融合型行政模式（Fused Model）；二是与现代工业化社会相适应的衍射型行政模式（Diffracted Model）；三是与过渡社会相适应的棱柱型行政模式（Prismatic Model）。,三种类型表示光谱的折射过程。折射前为一道白光，折射过程中开始分化为七种不同的光，折射后为七种不同的光谱。 1、折射前的白光属农业社会。农业社会以农业为经济基础，社会结构混沌不清，没有明确、细致的分工，与此相适应，政治行为、行政行为、立法行为、司法行为等混杂在一起，没有专业化的行政机构。行政只讲统一、一致，不讲科学、效率，因此行政效率低下；权力主要来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通较少，官吏日常工作重
