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1、中 国 行 政 史,第四讲 宰相和中央行政管理体制,宰相是传统行政制度中的辅政首脑。 宰相在传统行政制度和行政运作中居于中枢地位，围绕宰相的职位、选任、职权及其行使等而形成的宰相制度，具有极为重要的地位，是传统行政系统的枢纽，中央行政体制的基础。,宰相是辅政首脑的统称。,一、中央行政管理枢纽宰相,（一）古代宰相制度的演变,从宰相制度的兴废看，其起源甚早，而且复杂多变。其演变大致可分为五个阶段，即萌芽期、创立期、鼎盛期、调整期、衰落期。,1、黄帝至西周时期为萌芽期,在史书中，这一时期已有宰相名称如“相”、“百揆”、“宰”的记载。这些职位实际已有辅助君王处理政务的职责，但尚未作为正式官称，所以也还
2、谈不上建立宰相制度。,2、春秋至秦为创立期,秦始皇设置左右丞相，同时设主管监察的御史大夫、主管军事行政的太尉。丞相、御史大夫、太尉称三公，同为宰相之职。,秦汉时期：三公为宰相,南北朝时期尚书台和作为皇帝近侍的中书、门下三省长官号称宰相。,隋唐时期，总的说是三省长官同为宰相，但又以加官形式任用其他官员为宰相。,宋实行的是二府三司宰相体制。,洪武十三年撤销中书省，罢丞相之职，明太祖且谆谆告诫后世嗣君用不得设丞相之位。,4、魏晋至宋为调整期,调整的核心是皇权不断集中，相权不断被分割,明成祖朱棣其设立的内阁，逐渐取代了原来中书省的地位，内阁大学士、实际上就是宰相。,清代沿袭明代旧制，仍以内阁大学士为宰
3、相之职，而且明确了宰相的身份。,5、元至清末为衰落期,宰相制度无论怎样调整，皇权与相权之间的矛盾都无法得到彻底解决，所以从元朝开始，宰相制度便进入衰亡期,洪武十三年撤销中书省，罢丞相之职，明太祖且谆谆告诫后世嗣君用不得设丞相之位。,宰相作为最高辅政首脑，自职位是不断变化的，但分析起来，仍有规律可循： 其一，宰相职位，尽管历代名称不尽相同，但几乎始终存在。充分说明这个职位在传统行政管理体系中的重要性，它的存在是不以人的意志为转移的，包括君主的意志为转移的。 其二，可称为宰相者，其地位尊崇，即有资格“表率百僚”，同时还应参与军国机密的决策，辅助君主行政。如果失去参赞机务的资格，就意味着宰相职位的转
4、移。 其三，宰相职位非固定为一个职务，而是一个辅政群体。秦汉时期的三公，隋唐时期的三省长官，中唐宋元时期的中书门下，明清时期的内阁大学士，一般认为就是宰相之任。但在这个群体中，实际上最终要有一个居于一人之下，万人之上的首相，不管制度上是否有此规定，但实际运作中是存在的。这个首相，就是狭义上人们所说的宰相。这反映着分权与集权、专制与效率的矛盾。是行政管理的内在要求与君主专制矛盾的产物。,（二）宰相的职权,就相权的范围而言，也可以说无所不包，所谓表率百僚，助理万机。 表率百僚，说明宰相是官僚系统之首； 助理万机，表明宰相并不是权力主体，而是辅助者，最高行政首脑的助手；万机则说明宰相的职权无所不统，
5、无所不包，只要是国家事务，只要是皇帝要处理的事务，宰相都要予以协助，辅助最高行政首脑推动国家行政机器的运转。,纵观历代宰相的政治实践，就其职权而言，大体有以下几个方面：,其一，参与国家事务的决策。 是否具有参与决策的职权，是衡量一个职位是否具有宰相资格的基本标志。,其二，传达政令、布置工作之职权。,其三，对君主的决策有封驳、谏诤之权。,除了上述职权外，宰相还有一些其他方面的职权，如推荐官员、考核百官等，也是很重要的职权。因为皇帝并非日日上朝，遇有一些例行公事，宰相也有便宜施行之权，但事后应向皇帝报告。,因为皇帝的职权十分广泛，无所不统，所以极易与皇权发生矛盾，君权与相权的矛盾，贯穿于整个君主专
6、制制度的始终。 宰相制度、辅政机制的变化，几乎都是这对矛盾推动下发生的。,（三）宰相的选任,首先，开国君主或通过抢、夺上台的君主，往往任用在其获得皇位中起过关键性作用的功臣。,其次，在太平盛世，一般选用一代儒宗而明达帝听得人。,再次，宰相的人选，一般有一定的挑选范围，并逐步形成了一些不成文的惯例、标准。,对于宰相人选，由君主加以任用，重要影响力的人物加以推荐，包括前人宰相、皇亲国戚、功臣硕儒等的举荐。 明代，形成了阁臣会同九卿会推的制度。,中国古代中央政府执行机构: 变化的轴心是紧紧围绕着巩固王权、皇权，削弱相权而展开的。 变化的趋势则是在皇权允许的范围内，最大限度地发挥相权的作用。,二、中央
7、政府的行政管理体制,（一）亲贵合一的王廷制,国家中央政府在夏、商、周三朝实行的是王廷制机构模式,王廷制的特征： 1、中央政府行政机构，由少至多，由单一的横向分工转向横向分工和纵向分层的双向结构态势，同时国家官吏人数呈上升趋势。,2、适应社会经济发展的中央行政机构迅速膨胀，其余的逐渐缩小。,3、建立了有利于巩固周天子统治的行政组织体系。,（二）三公九卿制,秦汉时期中央政府的行政管理体制，一般概括为三公九卿,三公，初为丞相、太尉、御史大夫，后改为太尉、司徒、司空。三公开府辅政，设有独立的办事机构。除外朝外，内朝尚书台也是重要的辅政机构，并设置与外朝对口的办事机构。,在双轨辅政系统下，设九卿： 奉常
8、（后改为太常），掌管宗庙礼仪文教； 郎中令（后改为光禄勋），掌管宫廷警卫； 卫尉，掌管宫门屯卫； 太仆，掌管宫廷车马仪仗； 廷尉，后改为大理，掌管司法； 典客，后改为大行令、大鸿胪，掌诸侯、少数民族及外交事务； 宗正，掌皇族事务； 治粟内史，后改为大农令、大司农，掌国家财政； 少府，掌皇帝私人财政及山海地泽之税。,三公九卿制的特点： 1、国家行政机构具有浓厚为皇帝私人服务的皇宫性质。 2、国家中央政府的层级体制设置的不平衡。总的看来，廷尉、典客、治粟内史等机构膨胀比较缓慢。相反地为皇帝私人服务的机构膨胀的迅速。 3、国家中央政府机构的编制没有定员，随意性较大。长官设不设，每一官的人数多少，都没
9、有规律可循。,（三）三省六部制,隋唐及两宋的行政管理体制，一般概括为三省六部制。,三省六部制，即中书、门下、尚书三省分权辅政，六部执行的行政管理体制。 中书省为出令机关，中心任务是草拟皇帝的诏书公文。 门下省是审议机关，中心任务是审议和封驳。对于皇帝诏书以为有误，予以封还，称封；对于臣下上奏文书以为有误，予以退回，称为驳。 尚书省为执行机关，中心任务是发布和执行政令。,六部是中央政府六个行政机关的合称。即吏、户、礼、兵、刑、工六部，设在尚书省之下。,吏部：掌全国文官的选拔、任免、考课、升降、封爵等，为人事管理机关。 户部：为中央政府掌理财政及民政的行政机关。掌管全国户口、田赋、仓储、婚姻等。
10、礼部：主管文教、外交、祭祀等政务的行政机关。 兵部：军事行政机关，掌武官选授、军资器械、地图、驿站等事务。 刑部：中央司法行政和司法审判机关。 工部：国家水土工程、水运交通事务的行政机关。,唐代设置了九寺五监作为中央政府的办事机构。 九寺基本上是对三公九卿制度的沿袭，也是具体事务的办理机关。五监事带有事业或国有企业性质的事务机关,三省六部制的特点： 一是行政机构总领于尚书省，不像汉代那样分领于三公； 二是国家行政管理与宫廷事务管理相分离； 三是国家政务机构与办理事务的机构相分离，形成分工协作，相互制约关系； 四是六部分工比较明确，政府行政职能都设有专门机构予以承担，承担主要职能的机构得到强化。
11、,三省六部制最大的缺陷在于三省分权。,（四）二府三司制,二府三司制是五代十国和北宋时期的中央行政管理模式。,二府：即政事堂和枢密院，分别执掌文武，同为宰相。,三司：是五代及宋的最高财政机关。先后设置过营田、转运、海运等等专使，以专司其事，强化责任，增进效率，事情做完就撤销。,二府三司之外，行政机构仍设有三省六部，九寺六监。新增设了审官院、审刑院等重要机构。,（五）一省六部制,一省六部制的行政管理体制，存在于金、元和明初。,从行政管理的角度分析，是比较合理的行政管理体制： 一是事权集中，由一省作为中枢，符合行政管理规律，因为中枢只有一个，中枢多元化是不适应行政运作的，事实上也是不能持久的； 二是
12、行政节制关系明确，程序完备，分工也较合理； 三是精干了行政机构。,（六）内阁六部制,内阁六部制是明清两代的行政管理体制,内阁制初萌于朱元璋时代。,明成祖所选阁臣皆儒宗明达，成祖对他们十分倚重，阁臣渐得参与决策，且对大政方针，得在御前高层次的审议。,自顺治十五年采用内阁六部制，内阁合法化、固定化。, 对传统行政管理体制的评析,其一，围绕行皇权的行使，形成双轨辅政机制，辅政机构作为行政中枢，辅佐乃至代理皇帝，统领各行政执行机构，分式处理政务、办理事务。,其二，各种不同的行政管理体制间，具有明显的因袭、继承性。,其三，促使行政管理体制发生变化的内在原因，是皇权与相权的矛盾，而实质上是君主专制集权与行
13、政管理要求事权集中、提高效率的矛盾，最终二者要达成某种妥协。,其四，同样的行政管理体制在不同时期，对社会经济文化发展的作用是很不相同的。,其五，体制外因素介入行政运作，一直是传统社会，特别是高度专制集权社会行政管理方面不可避免的常弊病。,其六，传统行政管理体制中始终没有形成合理的行政领导制度。,三、决策和执行 （一）决策主体及幕僚制,1、决策主体,最高决策者君主； 辅助决策者宰相及公卿； 地方决策者各级地方行政首长。,2幕僚制传统行政管理中的决策咨询系统,幕僚，各级行政长官的私人班子。,“古人凡当一面者，无不妙选幕僚。”,其一，由主管不经由正常文官制度的途径引入行政机构，就事于其自设专擅的幕府
14、之中； 其二，不受国家文官制度所规定的各职官责任规范的约束； 其三，只充当幕主个人的参谋和助手，效忠于个人，因此原则上与幕主共进退。,幕僚制是对正规行政系统的补充，有以下的特点和作用： 其一，幕僚制作为正规行政系统的补充，可以为国家罗致人才。,其二，幕僚制有利于完善行政管理机制，尤其有利于完善决策系统。,其三，幕僚制有利于提高行政效率。,（二）决策程序及封驳与谏议制,1、决策问题的提出和信息收集,最主要的制度就是奏事制度,所谓奏事制度，就是中央和地方政府的政务官员和担负监察、谏议之职的言官，可以或者说有义务和责任向君主上书，报告工作，反映情况、提出建议。,奏事制度的特点是，有权奏事的中央和地方
15、官员或言官，是以个人名义而非部门或地方政府的名义为之，而且所提建议，不以其所在的部门和地方事务为限，因此，奏事者要为所奏的结果承担个人责任。,清代的密折之制,不经正常公文传送途径，直接送达君主的核心机构，相当多由君主御批。,通过密折以广泛收集情报，并驱使官员间相互制约，人人自危，以利驾驭。,2、决策方式,重大问题一般要经过朝议这种形式； 一般政务的处理方面的决策，则是由宰相提出处理意见，经君主御批这种方式。,地方政府的决策方式，一般是地方行政首长在幕僚参与下作出，有时也召集属僚集议，由行政首长综合会议讨论意见作出决策。,3、封驳与谏议制,首先，封驳和谏议行为主体基本是言谏之官； 其二，谏议的重要手段就是封驳，封驳使得谏议具有了实际约束力。,封驳与谏议制度的主要内容和特点有： 其一，设置具有独立性的专门职位谏官，以封驳、谏诤为专门职责，对最高权力持有者的决策给予监督，认为不便时加以规劝、谏诤。,其二，谏诤的主要方式是“上封事”和廷争。,其三，封驳和谏诤对纠正最高当局的决策失误，发挥着重要作用。,
