第四部分行政组织教学课件演示教学

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1、第四章 行政组织,学习目标,通过本章学习，了解行政组织、组织设计、组织变革的概念，组织理论的演进过程，行政组织变革的动力和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确行政组织的一般特征和现代行政组织的特征，掌握组织设计的基本原则、行政组织发展与行政职能转变的关系、市场经济条件下行政组织发展的特点。,教学要点,主要内容,第一节 组织与行政组织 第二节 组织理论的产生与演变 第三节 组织设计与组织变革 第四节 行政职能转变与行政组织发展,行政组织是行政职能的载体 主讲教师的话 行政组织是国家行政职能的承担者。任何行政活动都要靠行政组织系统来推行。行政组织的结构形态和运行机制是否合理与高效，是影响行政效率高

2、低的最主要因素。,本章点睛,6,组建工业和信息化部，不保留国防科工委和信产部； 组建交通运输部，不保留交通部、中国民用航空总局；保留铁道部 组建人力资源和社会保障部，不保留人事部、劳动和社会保障部； 组建环境保护部，不保留环保总局； 组建住房和城乡建设部，不保留建设部。,7,国务院新设五个部部长 1、住房建设部部长 姜伟新 2、交通运输部部长 李盛霖 3、工业和信息化部部长 李毅中 4、人力资源和社会保障部 尹蔚民 5、环境保护部部长 周生贤,8,图解工业和信息化部组成,9,大 部 门 体 制,大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机

3、构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。 据新华社、人民日报,10,外国政府大部门体制扫描,政府管理的“大部门体制”，主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个，日本为12个。,11,各国国务院组成部门,12,日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标是克服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门及相关职能。

4、 中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。环境厅升格为环境省。在中央政府改革的基础上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。 其重组原则有三： 一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相近职能统合； 二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业务尽量放在不同部门； 三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。,13,俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的实施。俄

5、罗斯过去的行政管理体制，和中国相近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。 俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。,14,目前，我国国务院组成部门有28个，如果加上国务院下属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达77个。部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行“大部门体制”的改革和探索，十

6、分必要。 国外“大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴： 其一，从提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的理想设置数量应控制在20个左右，不宜过多。 其二，探索职能有机统一的“大部门体制”，是克服行政管理中“部门主义”的有效途径。 其三，“大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。 其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情，各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。,15,国务院5次大规模机构改革回顾,1982年 第一次机构改革 数字：部门从100个减为61个变化：减少副职 提高人员素质 1988年 第二次机构改革 数字：部委由原有45个

7、减为41个宗旨：推进政府职能的转变 1993年 第三次机构改革 数字：部门、直属机构从86个减少到59个变化：设置国台办与国新办 1998年 第四次机构改革 目标：建设高素质的专业化行政管理队伍 2003年 第五次机构改革 数字：除国办外，由28个部门组成目标：成立国资委，计委改组为发改委,第一节 组织与行政组织,组织的含义 行政组织的概述 行政组织的特征 行政组织的目标,一、组织的含义,组织是人类社会普遍存在的现象，是人类社会活动最基本的形式。如原始社会氏族、部落，后来的国家、政党、军队，以及社会上的各种社团、企业、学校、医院等等，都属于组织的范畴。 “组织”一词，在我国原始的含义是指将丝麻

8、等纺织原料制成布帛，有组合编织的意思。在西方，“组织”一词来源于“器官”，即自成系统的，有一定结构和功能的细胞集合体。后来，“组织”的意义被引申到人类社会，组织这个词被用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。,18,对组织的不同认识： （1）静态的组织结构。所谓组织结构就是指通过组织内部职能的分工、层次结构的划分、管理幅度的确立等形成的一种静态的组织形式。 （2）动态的组织行为。所谓组织行为，就是指组织的各个成员之间相互交往、沟通、协作、默契等行为的综合。 （3）生态的组织环境。所谓组织环境，就是组织存在的外部因素的综合。环境的变化决定了组织也必然要不断地发生变

9、化，以寻求不断适应外部环境，与环境相辅相成。,19,组织实际上是一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。,二、行政组织概述,（一）行政组织概念 行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。 行政组织的含义表现为两个方面： 一是行政组织的结构与体制。即它的静态层面，包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等； 二是行政组织的运行机制。即它的动态层面，包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。因此，行政组织是

10、静态结构与动态过程的统一体。,21,公共行政组织通常由四大要素组成： （1）物质要素。指行政组织的成员所需的经费、设备、房屋等。 （2）精神要素。指行政人员的组织观念和价值观念等。 （3）人员要素。行政人员是行政组织的主体。 （4） 环境要素。指行政组织形成的原因，包括时间、地点、人物等条件。 （5）目的要素。指行政组织所要达到的任务和目标。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。,22,（二）行政组织的基本种类 （1） 领导机关。也称首脑机关，是各级政府统辖全局的指挥、决策和督导中心。如我国的国务院和地方各级人民政府。 （2）职能机关。是指在领

11、导机关领导下，负责组织和管理某一专业行政事务的执行机关。如我国国务院所属部委。 （3）辅助机关。是指为领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。 又可细分为综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机关三种。 （4）直属机关。是指各国政府序列中主管某些专门业务的行政机构。如国家统计局、国家环保局和海关总署等 （5）派出机关。是指行政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的分支机关或代表机关。 如海关、公安、铁路等机关派驻各地的机关。,23,阶级性 权威性 法制性 系统性 发展性,三、行政组织的特征 （一）一般特征,24,机构庞大、人员增多 相互依赖，多元参加 决策多元、协

12、调复杂 业务专门化、人员专业化 接受公众监督，重视社会目的 人际关系冷漠，官僚化倾向滋长 组织形式现代化，管理手段科学化,（二）现代行政组织的特征,25,四、行政组织目标,1、 组织目标的含义 所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、服务对象、指标、定额和时限。 （如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头，三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）,26,2、目标确立原则: 第一，目标要明确。（避免无所适从） 第二，目标要统一。（反对本位主义） 第三，目标要以社会责任为基础。 第四，目标的范

13、围要适中。（防止太高太低） 第五，目标的设计要有层次性。（自下而上，由内而外，层层包含，要区分目标的大小、轻重与缓急） 第六，组织性质不同，目标设计也不一样，如为政府和企业设立组织目标时，就必须区别对待； 第七，目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解。,27,3、目标管理 (1)1954年，美国学者德鲁克在管理实践一书中第一次提出了目标管理的概念和方法。 “一个组织的目的和任务，必须转化为目标。如果某领域没有特定的目标，该领域就会被忽视；如果没有一定目标作为个人的工作指导，那么随着组织规模的扩大和人员的增多，发生冲突并浪费资源的可能性就越大；应当通过目标来衡量每个人的贡献大小，以此来

14、保证组织总目标的实现；而只有让职工自己来制定符合总目标的个人目标，总目标的实现才更有把握。” 德鲁克,28,德鲁克的上述思想在美国企业界产生了巨大的影响。目标管理（Management by Objective，简称MBO），作为一种新的管理方式迅速地被运用在企业管理和行政管理上，后又传到西欧、日本，20世纪80年代又传入我国，成为我国在管理现代化热潮中普及推广的管理模式之一。目标管理从本质上说是一种控制方法。 （2）所谓目标管理，就是把组织的经营目标层层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标，最终化为个人的目标，以激发组织成员的责任心和创造性。,29,目标管理的特征： 首先，强调组织计划的

15、系统性，要求每个人的目标必须符合他所在工作团体的目标，每个工作团体的目标必须符合组织的总目标。 其次，强调目标制定过程的激励性，通过让职工参与组织目标的制定过程来调动广大职工的工作积极性。实行目标管理，对组织成员的要求重点不是在规定的时间里做什么和怎样做，而是强调成果和贡献，即做出了什么样的工作。,30,（3）目标管理的特点： 以满足总的经营目标为本，对任何具体计划和业绩，都用总目标衡量和考核； 强调自觉性，即各层次的目标都由上下级协商制定，以自作和自我控制的方式，去完成自己的责任； 通过全面的目标体系联接组织和个人的关系，每个人的工作都直接或间接地与总目标相联系，受总目标制约； 注意提高各级

16、管理人员的主动性，重视学习和能力开发，以提高自身素质。,31,层级目标,具体 目标,目标分解图,32,该部门是否有明确的可以量化的硬性指标？ 该部门的职责是确定的，还是可以扩大的？ 能否实行了计划管理？ 能否确定组织成员的具体职责 组织成员的绩效能否被测量？ 该部门是否有权进行考核、奖惩？ 是否有必要的控制与反馈系统？,引进“目标管理”应注意的问题,33,（4）目标管理的阶段： 上级同下级共同商定切实可行的经营目标； 在讨论和协商中把总目标分解为各部门和各层次的具体计划； 上级复审目标的结构，并授予下级一定的权力去完成自己的目标； 实现目标并检查工作的进展情况； 对工作成绩进行评价，就是在预定的期限，上下级共同对目标达成的情况进行检查，并考核人员，以决定奖惩和升降； 制定新的目标，开始新一轮的循环。简略地说，目标管理一般分为三个基本步骤：制定目标，实现目标，评价工作成绩。,34,（5）目标管理的补充和发展。 1、欧迪欧尼认为“：目标管理是一种程序，藉组织内上下两