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1、校长负责制作为我国中小学的现行领导体制，它是我国自改革开放以来学校内部管理体制改革的重要成果。时至今日，进一步优化和完善校长负责制则是我国继续推进学校内部管理体制改革的内在要求。 本文首先就我国有关“校长负责制”作了一个历史回顾，明确了校长负责制的理论依据、基本内涵；而后分析了中小学校长负责制的实行现状，并概括其实践特点与还存在的一些问题；最后紧扣问题校长负责制的完善，着重探索优化和完善校长负责制的四个策略：优化内外部环境、建立科学的校长管理制度、健全规范校长领导决策行为、构建合理的权力监督机制。校长负责制是目前我国中小学实行的校内领导体制。这一领导体制的确立是在经历多次变更和反复之后，才逐渐
2、得以确立的。1952年，政务院批准，由中央教育部颁布的中学暂行规程（草案）和小学暂行规程（草案）规定：中小学实行“校长负责制，设校长一人，负责领导全校工作”，校长由政府委派，直接对人民政府负责。但随着国内政治形势的变化，中小学的领导体制又几经变更。1985年，中共中央在关于教育体制改革的决定中再次提出：“有条件的学校，逐步实行校长负责制”，指出了在中小学逐步实行校长负责制的改革方向，并给定了校长负责制的大致框架。随后，国家的一系列文件和法规都对校长负责制作了肯定。一直到现在校长负责制走过了多年的历程，为中国教育的发展做出了贡献，但在实际运行中暴露出的缺陷也为人所诟病。一、校长负责制的缺陷人们对
3、校长负责制的批判集中的一点就是校长的权力过大，甚至有作者称校长负责制就是“一长制”，是福特主义，是计划经济的产物。虽然有些批判或许过于激进，但无不反映了我国现行校长负责制存在的一些缺陷。（一）简单的权力转移，制造出权力“中心”校长负责制在当初之所以重新成为许多学者呼吁的理想的学校领导体制，是与当时国内环境分不开的。“文革”之后，我国中小学实行的校内领导体制为党支部领导下的校长分工合作制。这一体制反映了我国长期以来在学校重视政治教育的传统，但同时也给学校的管理带来了很大的混乱。其中最关键的一点就是校长和党支部书记之间权力和责任范围不明，往往出现党政不分、以党代政或领导与责任割裂的现象，既违背了管
4、理常理，也不利于学校事务的管理，阻碍了学校的发展。因此，对这一体制进行改革是非常必要的，但是具体怎样改革，为什么偏偏引入“校长负责制”而非其他领导体制，与中国当时的政治背景无不相关。十一届三中全会以后，党的中心工作由阶级斗争转向以经济建设为主，在行政领域呼吁由专业人士管理专业工作，从而诞生了行政管理工作的“首长负责制”。这一转向体现在教育领域，就要求学校的工作也应以教学为中心，由专业人士来管理学校，也就是由校长而非党委书记对学校进行领导，从而“校长负责制”成为当时最为方便的选择。这在当时来说是具有开创意义的，而且在学校开初的转型时期也需要一个中心人物来对学校进行领导，事实证明这确实推动了中国学
5、校教育的发展。但当初实行“校长负责制”的主要着眼点是完成党政之间权力的转移，把权力由党政两点收并为校长一人领导，这种简单的权力转移和合并，就为校长的一人“专权”留下了隐患。（二）法律建制不全，内控无力遗憾的是，在完成党支部书记与校长权力的转移后，一直没有致力于学校内部民主机制的建立，使校长的权力难以得到有效的制约，从而为校长的专权，甚至腐败，提供了条件。在提出校长负责制的时候许多学者也提出过校长负责制并不是校长个人说了算，而是包括“上级机关领导，校内决策指挥，党委保证监督，教工民主管理”四个互相联系、不可分割的完整体制。但在具体的法律法规中，对监督和民主管理这两方面都只有宏观的概念意义，却并没
6、有具体的操作指导。如，1985年，中共中央在关于教育体制改革的决定中指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构，要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”作为最初的“校长负责制”产生的依据，虽然也提出了设立校务委员会作为审议机构，但对其设立却没有明确的规定。如“有条件的学校”条件是什么？“人数不多”应包括哪些人？“审议机构”有哪些权限？“校长主持”会不会使审议机构为校长所操纵，主持的含义是什么？等等。在民主管理上“建立健全教职工大会”，但对其权利也没有做出说明，而在民主管理中，除了教师外，家长、社区等
7、因素并没有提及。这些问题在随后的各类法律法规中也没有得到解决。如，1991年，国家教委颁发的全国中小学校长任职条件和岗位要求中指出：“校长要全面主持学校工作”。1993年中国教育改革和发展纲要第17条规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职工办好学校。”1995年中华人民共和国教育法第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”1996年，原国家教委在小学管理规程第8条中规定：“小学实行校长负责制，校长全面负责学校的行政工作。”都没有对校长的权力
8、及责任范围做出明确的说明，对于校务委员会的审议职责，党支部的监督职能，教代会的民主管理等都没有具体的权力和程序性说明。这就使“校长负责制”成为最抢眼的字眼，而其他组织机构都流于口号和形式。如许多学校并没有建立校务委员会，而校长兼任党支部书记的现象也较普遍。据孙锦明对山西校长负责制的实施现状的调查，在其调查的学校中，有34.5的校长兼任书记，即使没有兼任，许多党支部书记也坦言“有监督责任而无监督程序”虚多实少。而许多学校的教代会、工会却成为了“福利机构”，与其应有的职能相去甚远。（三）管理机制僵化，外控形式化就在大家一致批判校长“专权”的同时，许多校长却自认很冤枉，认为自己的权力“太小”，上面的
9、婆婆太多。这些校长的抱怨不是没有道理，而形成这一悖论的一个主要原因就是，虽然在校内，校长可以一言九鼎，但是学校的发展在很大程度上却要受制于教育行政部门的领导，因而在很多事情上，校长又不得不唯上级教育主管部门马首是瞻，出现唯上不唯下的现象。首先，校长的任职是由上级教育主管部门授权的，但在授权过程中上下级的管理权限却没有很好的理清。在释义中对校长的权力做了说明：“校长全面负责学校的行政管理包括人事管理、教学管理、科研管理和总务管理”。但对具体包括哪些内容却没有明确界定，如人事管理是包括学校所有人员的招聘、解聘吗？还是只是其中一些人员？或者只有招聘权而无解聘权？都没有明确界定，这也就为上级主管部门随
10、意变更授权范围和权限提供了条件，使许多校长认为自己的权力往往有名无实。既然校长的任职是由上级教育行政部门授权的，那么上级教育行政部门对这种授权自然拥有监督的权力和责任。但目前这种监督却形式多于内容，比较僵化。如在山西，每年由教育局有关职能部门对各校长从“德、能、勤、绩”等方面，运用自我述职、座谈法、民意测验、财务审计等方式进行考核。这些方法固然能起到一定的监督作用，但大多是形式重于内容，使许多校长抱怨自己整天被包围在各种评审，表格，检查中，而不能致力于学校的教学发展。而且这些考核大多是针对校长个人，而非学校的整体发展，因而使一些校长只为逢迎上级领导，却并不关心学校的实质发展。（四）民主思想和民
11、主机制的长期缺乏在我国由于长期的封建专制体制，素有“父母官”之说，对于广大民众来说，民主思想比较缺乏。谢金青认为中国单位组织中的员工有依赖倾向：组织的领袖拥有家长般的权力以决定组织的一切。他不像西方的管理者需要为决定做广泛的说明，许多决定、标准和方法无须经过公开、周密的检验、也认为是合法的，而不会期待去参与重要的决定。而据陈大超、刘兴春对普通中小学教师参与学校决策的调查研究表明教师参与学校决策的机会很少，程度很低，而在问道“您认为影响教师实际参与程度不高的因素有哪些时”，32.5的人回答“校长的民主管理意识不够，有专制作风”，有20的人回答“教师的参与意识弱”，有17.5的人认为“校长负责制局
12、限了这种参与”，10的人认为“没有建立奖惩制度。”需要建立奖惩制度由外力来强制推动参与学校决策的教师实际上也是缺乏参与意识的表现。而认为校长专制无法参与实际上反映的是参与途径缺乏的问题。因而总的来说可以归结为两个因素，即教师缺乏民主参与意思，参与意识淡薄（约占30);体制不健全，缺乏参与民主机制（约占50)。因此，可以说，对于广大教师而言本来民主参与意识不足，而在现行校长负责制下由于民主机制的缺乏，其参与机会、程度更是大打折扣。教师作为学校的重要组成群体尚且没有“发言权”，那么，学生家长、学校社区对学校的管理参与就更少了，甚至可以说基本没有参与。 二、对策通过对现行校长负责制的缺陷分析，我们可
13、以看出一方面校长权力确实过大，而另一方面校长却又感到很多本应由学校决定的事情，却又不得不受制于上级教育主管部门的形式化管理，觉得自己很冤枉。要改变这种两难的状况，笔者认为应从以下几方面进行完善。（一）逐步实行校长选举制和任期制不同的校长遴选制度，对校长的权责范围、权力结构和权力比重都有很大的影响。上级授权任免的校长遴选制度，自然导致由授权机关实行监督，导致校长对上级负责为主。而实行选举制，也就是把校长的选择还权于学校相关公众，对其监督的重心也来自于学校内部相关群体，校长的主要负责对象在学校而非主管部门。实行校长选举制的一个前提就是必须明确校长的遴选标准和程序。关于校长的遴选标准和程序，国外许多
14、国家都有很值得借鉴的经验。如法国对校长选举的要求是教书5年以上，年龄30岁以上，参加校长资格考试合格后，须在两名导师的指导下完成2年的实习期，在参加选举时，还须提供一份3年期的办学规划方案等。而美国则要求校长具有权衡管理和领导这两个角色的能力，保障学生的学业成就，营造良好的学习氛围，能利用数据资源对学生做出诊断，与社区保持良好的关系等。在选举程序上，美国是由校管会建立选拔校长的专家小组，地方教育委员会派人参与工作，选拔小组评审应聘人选，校管会根据选拔小组提交的材料，做出最后决定。德国则是首先刊登招聘广告，由区政府进行初选，申请人向区里的学校咨询委员会提出申请，咨询委员会选择出23名候选人，然后
15、交由教师全体会议选举产生校长，再由学校咨询委员会批准。 （二）完善行政管理体系，正确理清教育主管部门与学校的关系目前教育主管部门对学校的管理存在管得过死，统得过严，形式僵化等问题。使学校的自主空间发展不大。而主管部门“好意”的管理或监督，却又往往难以达到预期目的。一方面，因为学校与主管部门之间存在“信息不对称”的问题，学校往往可以采取各种方式来规避上级的监督。另一方面主管部门对学校的管理主要重视的是一些显性因素的评估与检查，如学校的硬件设施、教职员工的学历水平合格率，学生的考试成绩等，而对一些关涉学校发展的隐性因素却很少也很难涉及。这就使得学校努力迎合上面的检查评估，把重心都放在一些学校发展的
16、外在因素上，并不能使学校的教育教学得到真正的实质上的改善，相反一味地迎合标准却使学校都“千校一面”，难以形成自己的特色，甚至导致弄虚作假、腐败等现象。如何改变这种状况？笔者认为，教育主管部门应该适当地放权于学校（学校而非学校内的某一主体），扩大学校的自主权，实行学校的自我管理。下放的权力包括：学校目标和政策制定权、财政预算权、人事安排权、课程设置权等。权力下放的同时也意味着政府职能的转变，教育行政部门应改变传统的对学校实行的全过程、全方位控制的方法，转而通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行宏观调控，以保证政府目标的实现和学校公正、合理地运用得到的权力。学校在拥有权力的同时也必须为权力的使用及其结果承担更多的责任。（三）健全法制，完善学校内部机构建设在我国往往存在“一收就紧，一放就乱”的现象，在学校的管理上也一样。之所以出现这
