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1、我国县域慈善组织内控制度探析 基于苏南县域A、B两市慈善组织调研 （审计6班）【摘要】中共十六大召开以来，“县域经济”在党和政府的重视下发展迅猛，但是随着县域改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，贫富差距日益扩大等系列问题的出现正影响着中国社会的稳定与和谐。慈善组织作为公益性非营利组织，社会的“第三部门”，在弥补政府和市场缺陷，构建和谐社会，救助弱势群体方面发挥了重要的作用，因此呼吁着县域慈善事业的发展。然而县域慈善组织在现阶段的发展过程中却面临着公众信任危机，严重阻碍着慈善事业的健康发展。而引发上述问题的内因是由内部控制不健全，内部管理不规范所导致的。本文以江苏省苏南县域A、B两市的慈善组
2、织为例，分析其内部控制存在的问题，并借鉴ERM 框架提出了一些完善内部控制方面的建议。【关键词】县域慈善组织 内部控制 建议一、研究苏南县域慈善组织内部控制的原因 （一）发展县域慈善组织的重要意义党的十六大第一次提出了“县域”这个概念，而且发出了“积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益。发展农产品加工业，壮大县域经济”的号召，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”，在这样的大背景下，县域经济的问题被提到了议事日程并受到前所未有的重视和关注，种种迹象和现实表明，中国走向县域经济时代已经是大势所趋。根据中国县域经济年鉴（2009卷），全国县域内陆地国土面积87
3、4万多平方千米(根据中华人民共和国行政区划简册2004统计)，占全国陆地国土面积的94.0%；县域内人口总数达9.31亿，占全国总人口的70.10%，比2008年有所增加；全国县域经济的地区生产总值达15.05万亿元，占全国GDP的50.05%，比2008年有所增加。全国县域经济的地方财政一般预算收入6592亿元，占全国地方财政一般预算收入的23.01%，比2008年有所增加。然而，伴随着县域经济迅猛发展而来的是社会利益主体逐渐多元化，社会弱势群体和强势群体同步增长，众多社会问题日益凸显。近年来，我国县域群体性突发事件频发，如贵州瓮安事件、江西南康事件、湖北石首事件，此类事件严重破坏了社会和谐
4、稳定，造成了极坏的社会影响。经有关部门调查结果显示，上述群体性事件的主要参与者多为社会弱势群体，表明县域社会和谐正遭受着来自日益扩大的贫富差距所带来的系列社会问题的威胁，而社会的和谐稳定又是社会经济发展的基础和保障。因此，我国要想实现县域经济又好又快发展，就必需确保县域社会的和谐与稳定。县域地区日益加剧的贫富差距引发的危害社会和谐稳定、经济发展的系列社会问题以及中国人自古崇尚的扶危济困的传统美德正为县域慈善组织的产生和发展提供了前提和基础。县域慈善组织作为公益性非营利组织，社会的“第三部门”，弥补政府和市场缺陷，与社会保险、社会救助、社会福利共同构建相互衔接的社会保障体系。慈善组织植根于社会，
5、能够从社会底层和社会弱势层面开展社会救助、福利服务等工作，改善了弱势群体的生存环境，保障了其最低的生活要求，遏制由于市场化带来的对弱势群体的冲击。慈善组织还可以组织民众来帮助这些弱势群体，以自身行为带动和教育民众参与类似的活动，鼓励社会成员关注社会弱势人群，增强他们的社会责任感。县域慈善组织的发展壮大有利于维护社会公平，增加社会整理福利，促进社会整合，最终保障县域社会稳定和谐，促进县域经济又好又快发展。 （二）内部控制对县域慈善组织发展的重要意义根据民政部2008年度中国慈善捐助报告，截至2008年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.8万个（其中：慈善超市7035个），基本形成
6、覆盖全国城市的社会捐助网，并逐步拓展到部分乡镇、社区。全年共接收社会各界捐款共计764亿元，其中民政部门498.8亿元，慈善会187.9亿元，各类在民政部门登记的社会组织77.3亿元。捐赠物资折款19.6亿元，比上年增长25.6，接收捐赠衣被115816万件。间接接收其他部门转入的社会捐款139.8亿元，衣被98082.6万件。这些捐赠款物使5202.9万人（次）困难群众受益。然而伴随着慈善事业的快速发展，一些影响和制约慈善组织发展的问题也开始出现：慈善组织内部管理不规范，专款未专用，单位、个人擅自向社会募集财产的现象时有发生，个别地方甚至出现骗捐的违法行为。这些问题的出现严重影响了慈善组织的
7、社会公信力，不利于其长远健康发展。根据有关资料显示，这些问题主要集中在市县、乡镇一级的慈善机构中，基层慈善组织内部控制不健全，管理不规范是导致这些问题的内在原因。因此，慈善组织建立完善内部控制是摆脱困境的一个有效途径，也是组织经营成败的一个关键。慈善组织的运行机制是获得社会上其他组织（包括政府）和个人的捐赠资源，按照预定目标给予受益人。在此运行机制下，捐赠者和慈善组织形成了委托代理关系：捐赠者委托慈善组织利用其捐赠钱物去办理公益事业，慈善组织接受委托利用捐赠者捐赠钱物办理特定性质的公益事业。慈善组织是接受多个捐赠者委托的， 并且希望接受更多捐赠者的捐赠， 因此慈善组织的委托代理关系是多重的。委
8、托关系如下图：捐赠现行捐赠者潜在捐赠者其他社会公众慈善组织受赠人在这个委托关系中，捐赠者更多关心捐赠钱物的使用效果，这就是“受托经济责任”， 是慈善组织的使命和责任。由于捐赠者不参加慈善组织日常的经营管理，因此他们只能通过慈善组织对外披露的信息来了解其是否履行了“受托经济责任”以及履行到何种程度。然而目前苏南县域慈善组织对外披露的信息内容并不充分，捐赠者对资金使用情况缺乏了解，质疑资金是否真的用于慈善事业，从而导致社会信任度下降的现象，影响了慈善组织的资金来源，加大了慈善组织的运营风险。良好的内部控制制度能够保证财产的安全及资源的有效利用；提高会计及其他记录、财务及其他信息的可信性与可靠性；预
9、防或发现差错及不法行为；保证授予的责任恰当完成。通过对内部控制五大要素，特别是会计信息方面的完善，拓宽信息披露的途径，细化信息披露的内容，以重塑社会公众的信心，获得更多股东的“投资”（捐赠）。 （三）苏南县域慈善组织内部控制的示范意义与研究价值江苏省分苏南、苏中、苏北三部分。苏南即江苏省南部，包括江苏的苏州，无锡，常州，南京，镇江五市。它是一个地理概念，也是一个经济区域，并且由于创立经济社会发展的范例和经验而受到瞩目。苏南是江苏最大的“优势板块”，也是最快的增长极。根据2009年7月公布的第九届全国县域经济基本竞争力与科学发展评价报告，该区域的江阴、昆山、张家港、常熟并列全国县域百强县（市）第
10、一名，吴江位列第二，太仓位列第四，宜兴名列第六，充分印证了苏南地区县域经济发展水平在全国的领先地位。苏南县域经济的快速发展为县域慈善组织的建立与发展提供了有利的经济基础，在加上政府的大力推动，苏南慈善组织的发展走在全国前列。2009年7月，宜兴市慈善会的“慈善助学”项目荣获“中华慈善突出贡献项目奖”，宜兴市“慈善典型”姜达敖荣获“中华慈善优秀工作者（志愿者）奖”。2007年，江阴市慈善总会发起“千企万人慈善大行动”，认捐企业冠名基金在短短一个月时间达到9.3亿元，慈善基金总量突破10亿元，创造了全国县级市一次性募集慈善资金最多和基金总量最大的纪录。另外，宜兴、江阴、常熟、吴江、昆山等市在慈善组
11、织建设与慈善资金募集、使用、管理、审计等方面还做了大量的创新与探索，为完善县域慈善组织内部控制提供了有益的借鉴与参考，具有较大的示范意义。于此同时，由于我国有关慈善方面的法律法规不健全，慈善组织处于起步阶段，因此在苏南县域慈善组织的发展过程中还存在大量未完善因素，内部控制无法正常发挥其作用。通过实地调研苏南县域慈善组织内部控制发展情况，不仅能学习、推广其成功经验，还能发现其内部控制中存在的问题与不足，最终借鉴ERM框架进行剖析并提出相应的建设性建议，不仅能为苏南县域慈善组织内部控制的建立健全提供“智力支持”，也能为全国县域慈善组织内部控制的发展提供借鉴和参考，具有极高的研究价值。由于县域慈善组
12、织中慈善总会占据了绝大部分的慈善资源，因此，本次调研主要对象为慈善总会，本文的主要研究对象也主要是慈善会，以下不再作特别说明。 二、苏南县域公益性慈善组织发展现状 调研对象A市为隶属苏州的县级市，该市慈善事业发展在苏南属中等水平，B市为隶属无锡的县级市，多年来慈善捐赠总额位居江苏省前列，在2007年更是创造了当时全国县级市一次认捐的最高记录，近期该市慈善会某项目荣获“中华慈善突出贡献项目奖”，A、B同时名列全国经济百强县（市）前十，其中A略比B靠前。苏南诸县市地理位置相连、经济发展水平较高、慈善事业发展条件相当、慈善组织发展方式相近且经常开展工作交流，故A、B两市能基本代表苏南县域慈善组织的发
13、展水平。调研期间，笔者走访了A市民政局（含A市慈善会）、A市审计局、A市红十字会，B市民政局（含B市慈善总会）、B市审计局等机构，与上述单位的主要负责人总计召开5场座谈会，听取上述单位领导关于当地慈善组织发展及慈善资金募集、管理、使用及审计的介绍，采集相关数据和资料，并就如何完善慈善组织内部控制与相关单位领导进行了探讨。现将苏南县域慈善组织发展的基本情况总结如下： （一）慈善法规、地方政策我国目前还没有专门的慈善法律。现阶段，有关慈善事业的法律法规主要有中华人民共和国公益事业捐赠法、中华人民共和国红十字会法和国务院发布的基金会管理条例、社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例等，信
14、托法、民办教育促进法、企业所得税法、个人所得税法等法律以及财政部、民政部、国家税务总局、审计局等部门制定的有关规章中各有部分条款涉及慈善相关内容。江苏省慈善组织还需依据今年5月1日开始施行的江苏省慈善事业促进条例开展活动。省内不同地区政府部门还根据本地区慈善组织发展需要，纷纷出台一系列政府意见，A市2007年出台市政府关于加强慈善资金使用管理的意见，2008年出台市政府办公室转发慈善会关于做好2008年慈善工作意见的通知，2009年出台市政府办公室关于进一步加强慈善资金使用管理的意见，B市2008年也出台了关于进一步加快发展慈善事业的意见。相关地方性法规、政府政策的出台，表明了江苏省对发展慈善
15、事业的重视，明确了慈善组织、慈善捐赠和募捐、慈善救助和服务、扶持和奖励、慈善文化建设以及法律责任等内容，推动和规范我省慈善事业率先发展。 （二）慈善组织根据民政部门登记情况，苏南县域现在主要存在的慈善机构为当地慈善（总）会和红十字会，其中慈善（总）会的登记管理机关和业务主管单位都为当地民政局，其高层管理人员均由政府部门在职或者退休干部担任并由民政局负责其具体运营，红十字会的登记管理机关也为民政局，业务主管单位为卫生局，一般具备专职人员，独立运营。另外，苏南部分地区还存在部分私募基金从事慈善活动，但受制于政策性门槛过高，都未在相关部门进行注册。 （三）慈善组织章程、内部制度根据A、B两市调研情况
16、，慈善组织都具有自己的章程，也建立了一定的内部规章制度。A、B两市的慈善总会章程都由总则、业务范围、会员、组织机构、资产管理使用准则、章程修改程序、终止程序及终止后的财务处理、附则等8部分组成。需要指出的是，两市慈善总会章程既带共性，也具有一定的地域特征，突出表现在章程的业务范围和组织机构上，使章程的指导性和实用性更强。另外，为切实加强对慈善分会资金的管理，规范财务核算行为，建立健全约束机制，充分发挥慈善资金的使用效果，A市于2008年2月制订了A市慈善总会基金管理办法，由基金来源、基金募集、基金使用原则、基金的使用范围、基金使用审批、基金管理六部分组成，使该市慈善资金管理使用规范性得到提高。B市还出台了关于加强慈善分会资金管理的实施办法，由募集资金管理、资金使用管理、票据管理、落实责任四部分组成，资金募集上确定了“统一管理、分级
