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1、普及应急预案知识提升应急管理能力市政府常务副市长 崔永辉当前我国正处于社会转型时期，各类社会矛盾和突发事件呈现多发态势，同时受全球气候变化等因素影响，自然灾害频发，应急管理工作面临的形势越来越严峻，应急管理工作在经济社会发展中也越来越重要。加强应急管理工作，科学编制应急预案，有效防范和应对各类突发事件，是各级政府和部门的重要职责。一、应急预案的基本知识（一）什么是应急预案是指政府、企事业单位或其他社会组织针对可能发生的突发事件，为降低突发事件破坏性后果的严重程度，保证迅速、有效、有序地开展应急救援行动，而预先制定的有关行动计划或方案。（二）突发公共事件突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成
2、重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件包括四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按突发事件的类型，应急预案相应就包括这样四个类别。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级：级（特别重大）、级（重大）、级（较大）和级（一般）。根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。相应的预警级别也划分为四级：级（特别严重）、级（严重）、级（较重）和级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。（三）应急预案的重要作用（1）实施应急管理工作的前提和基础。应急预案是应急管理工作科学化、规范化、法制化
3、的重要标志。应急预案覆盖应急准备、初级响应、扩大应急和应急恢复全过程，是对应急管理的总体描述，既有组织体系、应急方针等宏观规定，又有操作程序和工作职责要求。建设完善的应急预案体系是做好应急管理工作的基础和前提。科学性、可操作性强的应急预案不仅能提高预防和处置突发公共事件的能力，而且能避免和减少人民的损失。应对突发公共事件，首先就要看是否编制了相关应急预案，有预案的参照预案规定，及时根据实际情况研究制定应急管理措施，这样才能事半功倍。（2）开展突发事件防范和应对的行动指南。编制应急预案，是应急管理工作经验和教训的系统化、科学化总结，其最为重要的特点就在于可操作。今年2月18日至19日，气象部门预
4、测我市自北向南将有一次大到暴雨雪天气发生。按预案程序，市气象局经过科学的研判分析后，立即将预警信息通过电信、移动、联通等通讯运营商向手机用户发布，市政府应急办立即组织低温雨雪冰冻灾害应急预案成员单位研究部署防范应对措施，明确了各单位职责，整个防范应对工作有条不紊、紧张有序最大限度地降低了灾害损失。（3）预防和减少突发事件的有效手段。突发事件应对法第五条规定：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。编制应急预案，其目的不仅在于突发事件发生后启动预案予以处置，更重要的是未雨绸缪，根据预案有关预防、应急准备等方面的规定，采取各种有效防范措施，做好应对可能发生的突发事件的各种准备工作，做
5、到防患于未然。2006-2012黄冈市安全生产情况统计 （来源：市安监局）年度事故起数死亡人数20061235193200711621902008108618520091074181201096417820118521752012546166二、我市应急预案体系作为一项政府工作，应急预案的编制历史并不久，在世界范围内，大约从上世纪60年代开始，西方国家开始大量编制专项应急预案，1992年，美国发布联邦应急预案，这是较早的中央政府层面发布的综合预案。我国在1991年编制完成了国内破坏性地震应急反应预案。2003年非典后，国务院办公厅成立建立突发公共事件应急预案工作小组，开始全面布置政府应急预案编
6、制工作。2006年1月8日，国务院颁布了国家突发公共事件总体应急预案，同时还编制了若干专项预案和部门预案，2007年8月，全国人大常委会通过了中华人民共和国突发事件应对法，该部法律共七章七十条，其中第二章共二十条对“应急预案”做出了专门的法律规定。2006年2007年，黄冈市启动并完成了全市应急预案编制工作。按照省政府2012全省应急管理工作要点和预案管理的有关规定，从2012年5月份开始，我市全面启动了应急预案的修编工作，2月22日，第18次政府常务会议审议通过了黄冈市突发事件总体应急预案和市级专项应急预案。截止目前，全市共编制市级总体应急预案1个、专项应急预案25个、部门应急预案75个；各
7、县（市、区）也都相应制订了应急预案，基本形成了涵盖市、县区、乡镇、企事业单位和重大活动等多层级、宽领域的应急预案体系。 市级应急预案体系：1、市级总体应急预案为：黄冈市突发事件总体应急预案。2、市级专项应急预案为：自然灾害类预案8个。黄冈市自然灾害救助应急预案，责任单位：市民政局；黄冈市防汛抗旱应急预案、黄冈市防御台风灾害应急预案，责任单位：市水利局；黄冈市地震应急预案，责任单位：市地震局；黄冈市突发地质灾害应急预案，责任单位：市国土资源局；黄冈市森林火灾应急预案，责任单位：市林业局；黄冈市低温雨雪冰冻灾害应急预案，责任单位：市发改委；黄冈市气象灾害应急预案，责任单位：市气象局。事故灾难类预案
8、7个。黄冈市安全生产事故灾难应急预案，责任单位：市安监局；黄冈市处置铁路行车事故应急预案，责任单位：市铁路办；黄冈市电网大面积停电事件应急预案，责任单位：市供电公司；黄冈市突发环境应急预案，责任单位：市环保局；黄冈市通信保障应急预案，责任单位：市经信委；黄冈市水上搜救应急预案，责任单位：市交通运输局；黄冈市旅游突发事件应急预案，责任单位：市旅游局。公共卫生类预案4个。黄冈市突发公共卫生事件应急预案、黄冈市突发事件医疗卫生救援应急预案，责任单位：市卫生局；黄冈市突发重大动物疫情应急预案，责任单位：市畜牧局；黄冈市重大食品安全事故应急预案，责任单位：市药监局。社会安全类预案6个。黄冈市粮食应急预案
9、，责任单位：市粮食局；黄冈市金融突发事件应急预案，责任单位：市人行；黄冈市涉外突发事件应急预案，责任单位：市外侨局；黄冈市大规模群体性事件应急预案、黄冈市处置大规模恐怖袭击事件应急预案，责任单位：市公安局；黄冈市突发事件新闻发布应急预案，责任单位：市政府新闻办。3、市级部门应急预案75个。这些应急预案在处置突发事件和应急救援中起到了非常重要的作用。三、有效实施应急预案的关键环节按照事前、事中、事后各个进程中，谁来做、怎么做、何时做以及相应的资源和策略等，分为四大环节：（一）预防预控和预警是基础。应急预案的基本作用，就是指导有关地区和部门运用组织机构体系，合理利用应急力量和资源，把握时机，科学决
10、策，采取常规与非常规措施，强化控制力度，防范灾害发生，防止事件恶化，对已出现的危机，将其破坏力和影响范围控制在最低级别。如果预警信息不及时、不准确或应对措施不科学，不仅会浪费行政资源，而且会造成社会的不稳定。如2005年8月，北京“麦莎”台风误报事件，气象部门预测的信息不准确，预警级别过高，导致应对措施不当，平均降水量仅为20毫米的台风，导致紧急转移四万居民。（二）指挥协调是核心。突发事件往往诱因复杂，形势多变，而且其时间和空间分布范围难以把握。几乎每起重大突发事件应急响应活动都涉及到几十个部门、上百个单位。从这个意义上讲，每一次应急响应都是一个复杂的系统工程，这个系统能够快速、高效运行取决于
11、多机构的联合指挥与协调效率。因此，应急预案在制定过程中要考虑部门协调联动问题，建立高效运转的联动协调机制。2012年5月13日，罗田县经济开发区的湖北同源甜味制品有限公司发生一起火灾事故。事件发生后，罗田县迅速启动应急预案，县委、县政府负责人赶赴现场协调指挥，并第一时间报告了市委、市政府，市公安部门紧急调配周边县市消防车增援。此次事故在市、县两级政府的协调指挥及有关部门的配合处置下，没有造成人员伤亡，大火被及时扑灭。（附：突发事件应急处置流程图）（三）应急救援是关键。为突出快速反应、协同应对的预案编制原则，各地各部门要围绕“专业化与社会化相结合、规模适度、管理规范、统一指挥、协同作战、运转高效
12、”的目标要求，建立专业化的应急救援队伍，并充分发挥社会救援力量，妥善应对和处置突发事件。2010年，市政府组建了以市消防支队为主体的市综合应急救援支队和以公安、安监、地震、农业、水利、交通、环保、气象、卫生、林业、国土资源、建设、广电、供电、通信等职能部门和单位为主体的18支市直专业应急救援队伍，专业应急救援队员共707人、专家149人。这支队伍是我市应急救援的主力军，为保护人民群众生命财产安全发挥重要作用。2012年，全市综合应急救援队伍、各专业救援队已成功参与处置各类应急救援任务510起，抢救疏散被困群众1450人，抢救财产价值3.3亿元。（PPT例子：2012年5月8日城区暴雨洪涝灾害突
13、发事件的处理）（四）准确及时发布信息是原则。重大突发事件发生后，各级政府各部门在积极应对和处置的同时，要及时、客观、准确地发布事件的起因、基本情况、动态进展、应对措施、社会民众注意的事项等件信息。针对突发事件发生后出现的各种流言、谣言和小道消息，要澄清事实，驳斥谣言，以正视听。必要的时候，通过邀请有关方面的专家、学者和媒体与公众对话，用科学解释群众疑惑的问题。同时，要加强与新闻媒体沟通，正确引导舆论导向，从而在突发事件应对过程中把握话语权，赢得主导权，为政府组织应对处置突发事件营造良好的舆论环境。（PPT例子：2012年6月11日灰霾天气的处理）四、有关工作要求（一）进一步健全预案体系根据市政
14、府常务会议精神，2013年要启动并完成市级部门应急预案修编工作，县级突发事件总体应急预案和部门应急预案也应在市级预案发布实施后迅速启动。对此，各地各有关部门要高度重视，成立工作专班，本着科学严谨、务求实效的精神，开展预案编制工作。县级应急预案编制要上下对接，与省级、市级预案尽量保持一致，实现与省级、市级应急预案的框架体系对接。同时也要从地方实际出发，体现本地区、本行业、本单位突发事件的发生特点，突出应急管理工作的重点和应急预案的特色。（二）加大对应急预案的学习宣传培训力度。预案发布实施后，各地各部门要结合职能，组织学习，尤其是有应急职能的单位和部门，要积极通过采取讲座、考试、集体学习等有效形式
15、，真正让每一位领导和工作人员，深入了解和掌握应急预案的具体内容以及有关要求。一旦突发事件发生后，每一位同志，特别是领导干部必须了解应急处置程序，知道做什么、如何做。要充分发挥新闻媒体和社会各界的作用，加强应急管理科普宣教工作，大力开展应急预案“六进”（ 进家庭，进社区，进农村，进学校，进企业、进机关）活动，不断提高公众的安全意识、自我防护素质和应对处置能力。（三）积极开展应急预案演练演习活动。开展应急预案演练是检验应急预案实用性、应急机制科学性、应急体制合理性、应急法制适用性的必要途径。2012年，市政府先后组织开展了地震灾害综合应急演练、地质灾害应急演练、水上搜救应急演练等，高速公路隧道应急救援演练等。通过实战演练，进一步提高了各队伍突发事件应急处置的综合能力。各级各部门要高度重视应急预案演练，做到“五有”，即有计划、有方案、有检查、有点评、有总结，注重实效，不走过场，针对演练过程中暴露出的问题，制定整改措施，真正达到落实预案、磨合机制、锻炼队伍的目的。（四）多渠道加强应急保障。重点是物资、装备保障和队伍保障。近几年我市多渠道筹措资金，在消防装备建设、应急物资储备等方面做了大量工作，今后要进一步加大力度，根据工作需要加大财政投入，备齐补足各种物资装备。同时，要按照一队多用、一专多能的原则，立足于现有的队伍，统筹规划，逐步整合现有的各类专业救援力量，形成一支统
