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1、 论基本药物的可获得性和可及性障碍D 中国卫生政策支持项目（HPSP）利贫政策研究项目资助。宝* 博士。研究方向：卫生经济学、药物经济学。电话：021-54237753。Email: 武瑞雪 叶露(复旦大学公共卫生学院卫生经济学教研室，市 200032)摘要 目的:考察基本药物的可获得性和可及性障碍。方法: 基于基本药物供需链概念框架。结果:目前我国整条基本药物供需链系统地表现出短缺问题，这其中既有基于供应角度的可获得性障碍问题，又有基于需方角度的可及性障碍问题。结论：完善国家基本药物制度、构建基本药物体系的过程中要有产业联动的统筹观。关键词 基本药物；短缺；可获得性；可及性The barr
2、ier of the availability of and accessibility to essential medicinesLIU Bao, WU Ruixue, YE Lu(Department of Health Economics, School of Public Health, Fudan University, Shanghai 200032, China) ABSTRACT OBJECTIVE：To study the barrier of the availability of and accessibility to essential medicines. MET
3、HODS: The conceptual framework of the demand-supply chain of essential medicines. RESULTS: The overall problems of demand-supply chain contribute to the shortage of essential medicines, including the barrier of availability on the supply side, as well as the barrier of accessibility to essential med
4、icines on the demand side. CONCLUSION: Systematic view on the industry of essential medicines is key to the perfecting of national essential medicine policy.KEY WORDS Essential Medicine; Shortage; Availability; Accessibility世界卫生组织于20世纪70年代提出基本药物的概念，并在1977年发布第1版基本药物目录（The WHO Model List of Essential
5、Medicines），至2005年已更新至第14版。世界卫生组织认为基本药物是“根据公共卫生相关性、安全性和有效性、以及相对成本效果等证据遴选出的，满足人群重点卫生服务需要的药物”1。基本药物的重要性无庸置疑，并且国际上已经充分认识到要保证人们获得基本药物是一个复杂的系统工程。从国的情况看，可以说，近年来基本药物短缺问题呈现出蔓延的态势 2,3,4。本文拟从基本药物供需链的角度提供一个比较完整的分析框架，以基本药物的可获得性和可及性为切入点，系统阐述在基本药物生产、流通和使用等各个环节中存在的问题，从而有效服务于国家基本药物制度建设的相关决策。1 基本药物体系基本药物体系是在国家基本药物制度基
6、础上建立起来的涵盖基本药物生产、流通和使用等一系列环节的综合体系。国家基本药物制度应是包括国家基本药物目录在的一整套具有法律强制意义的规体系，但我国迄今尚未建立起系统的国家基本药物制度。1997 年中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定中就要求“国家建立并完善基本药物制度”，“对纳入国家基本药物目录和质优价廉的药品，制定鼓励生产、流通的政策”5。这是我国首次明确基本药物政策的法律地位，但遗憾的是缺乏与之配套的具体推行办法。2001年12月1日起施行的新版中华人民国药品管理法也并未针对性地安排基本药物政策的相关法律条款。我国基本药物制度仍主要停留在国家基本药物目录的制定和调整层面，事实上，在没
7、有完整基本药物制度支撑的背景下，孤立的国家基本药物目录不会有权威性和强制力。 综合起来看，我国目前的基本药物体系是一个处于初级发展阶段，以基本药物目录为框架，从属于一般药品体系的基本药物生产、流通和使用链。虽然实际上并不存在一个独立的基本药物体系，但却不妨碍我们给出一个基本药物供需链的概念框架，并以此为基础对基本药物的可获得性和可及性障碍展开全面而又有层次的阐述。2 基本药物供需链概念框架基本药物供需链概念框架见图1。图1 基本药物供需链概念框架Fig. 1 Conceptual framework of the demand-supply chain of essential medicin
8、e图1显示了从患者至药品生产企业的整条基本药物供需链，其中实线反映的是基本药物在供需方之间流动的主渠道，虚线则为次渠道。药品零售企业被置于次渠道是由于在我国医院是最主要的药品销售终端，但由于存在一部分医院处方外流的情况，零售药店仍然承担了一定的基本药物流通职能。“药品生产企业医院”及“药品批发企业医院”的直接联系亦被置于次渠道的原因是实行药品集中招标采购以来，我国医疗机构药品采购支出中80%以上的品种(中药饮片除外)被纳入集中招标采购6。一般药品生产、流通和使用过程中存在的一系列委托代理关系在基本药物供需链上一样得到体现，在这种多层次的委托代理关系（tiered principal-agent
9、 relationship）中，患者作为基本药物需方的出发点，其基本药物需要事实上是逐级表达的，而另一方面，药品生产企业所形成的基本药物供应也存在逐步实现的过程。“医院医生”环节则似乎承担了供需链中关键的衔接角色，可以说既是供方的支配主体，又是需方的支配主体。3 基本药物的可获得性和可及性可获得性（availability）和可及性（accessibility）是卫生服务研究中的基本术语，然而在实际应用中人们往往并未明确区分。为了给出一个清晰的分析框架，本研究中将可获得性归于供方畴，指卫生服务的存在性；而将可及性归于需方畴，指卫生服务需方实际获取或利用卫生服务的能力（如经济能力）。当然，满足需
10、方是研究供需双方及其互动的出发点，因此从这个意义上说，要保证需方的可及性，可获得性又是前提。具体就基本药物而言，全面认识基本药物可获得性和可及性则必须结合基本药物供需链来说明。基本药物链条的多层次性直接决定了基本药物的可获得性和可及性的多层次性。广义上的市场上是否有基本药物（可获得性）可能涉及药品生产企业是否生产基本药物、药品流通企业是否经营基本药物、医院药房是否购买基本药物或拥有基本药物存货、以及医生是否处方基本药物（或是否有处方基本药物的技能）。而基本药物可及性则主要涉及患者和医院获取基本药物的途径是否存在知识、经济、或者体制性的障碍。3.1 基本药物的可获得性障碍首先，药品生产企业不生产
11、基本药物。所检索的相关文献中较有意义的是市食品药品监督管理局2003年开展的一项调查2。该调查发现，在被调查的1500多种基本药物中，近500种在市场无从寻觅。而这500余种基本药物中，近三分之一在全国已没有任何厂家愿意生产。另一项名为医院常用药品供应短缺现状的研究课题4，在对全国5个地区的调查中，就有200多种药品上了短缺，并认为短缺的基本药物药主要可分为两种类型，一是临床常用廉价药，二是临床必需的小品种药。在，面对包括 “甲基硫酸新斯的明注射液”和“鱼肝油酸钠注射液”等临床常用廉价药的停产，九部门（市食品药品监督管理局、市卫生局、市经委、市发改委、市物价局、市医疗保险局、市财政局、上药集团
12、和医药商业行业协会）共同协商制定的临床紧缺药品生产供应协调工作制度（试行）实际上首先要解决的就是药品生产企业不生产基本药物的问题7,8。此外，在药品招标采购过程中，还存在不少中标药品生产企业以各种所谓的原因而不生产中标基本药物的情况9。其次，药品流通企业不经营基本药物。在基本药物供需链的各个环节中，除了医院和医生之外，处于药品生产企业下游的药品流通企业也可能独立地成为基本药物可获得性的障碍。换言之，即使有药品生产企业生产基本药物，而且医院有购买基本药物的需求，药品流通企业从自身利益出发（如考虑到使用者不多，如果进货后短时间售不掉，就会冒药品压库过期的风险），也可能单独作出不经营该基本药物的决策
13、。媒体报道的硝酸甘油短缺的现象反映了这个问题10。第三，医院无基本药物存货或不购买基本药物。由于药品生产和流通环节的可获得性障碍自然导致医院缺货的状况（即使医院有购买基本药物的需求），即医院环节的可获得性障碍。这可以从表1给出的某大医院的短缺廉价药品目录中得到反映4。表1 某大医院短缺廉价药品目录Table 1 List of low-price drugs short in a hospital in Beijing序号名称零售价（元）用途缺货原因1维生素D胶丸2.60/盒治疗佝偻病、软骨病价格原因无货2环磷酰胺20.00/瓶抗肿瘤药物价格原因停产3麦角胺咖啡因7.49/盒治疗偏头痛发作供货
14、紧4氯解磷定注射液4.90/支有机磷解毒药供货紧5二巯丙磺酸钠注射液16.00/支重金属中毒解毒剂供货紧6长效尿崩停133.00/支治疗尿崩症长期无货7己烯雌酚注射液0.42/支雌激素类药物供货紧8安泰乐4.90/瓶抗精神失常药长期无货9苯海拉明2.30/瓶抗过敏药长期无货10复方氯丙那林5.80/瓶平喘药长期无货11碘化油9.10/支造影诊断用药长期无货12苯甲酸雌二醇0.40/支雌激素类药物长期无货13华法林钠（进口）63.00/瓶用于血栓栓塞性疾病价格原因供货紧资料来源：人民日报，2006年3月29日。表面上看，医疗机构在基本药物供应链中似乎受制于上游供应链，实际上并非完全如此。与药品流
15、通（经销）企业类似，医院也可能出于廉价基本药物加成利润过低的原因而不愿意进货。而且我国目前的药品招标采购制度安排中医疗机构处于的强势地位客观上加强了医院在基本药物采购中的主导权。现阶段我国已经“将医疗机构药品采购支出中80以上的品种(中药饮片除外)纳入集中招标采购”（但其中并无关于基本药物的具体规定）6。我国从2000年开始实行招标采购试点工作，医疗机构是委托方、药品招标代理机构是代理方、药品集中招标采购是委托事项。从医疗机构与药品招标采购机构的委托代理关系看，医疗机构的主导地位可以从目前招标采购的一些具体规定中得到体现。如药品集中招标采购的代理服务费是“招标者委托，中标者付费”，医疗却不需要任何的保证金来保证其履行义务，而且在定标之后，根据招标人的要求，中标人要向招标代理机构缴纳一定数额的履约保证金作为其保证履行合同义务的担保。实际招标采购中医疗机构方出现的大量不规的行为（包括不与中标企业签订购销合同、不使用中标品种、不执行药品集中招标采购确定的价格、以及不按合同约定及时付款等）11,12。这些问题不仅给中标药品企业增加了
