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1、对英国“新济贫法”的探讨丛志杰（内蒙古大学马列主义教研部）内容提要：英国的济贫法是专指对贫困者进行救济的法律。在英国实施济贫法的300多年中，1834年的“新济贫法”占有很重要的地位。 它是掌握政权的英国工业资产阶级以自己的利益解决重大社会问题的体现。本文从产生的原因、制定的过程、实施的后果等方面对“新济贫法”做了介绍。关键词：英国史圈地运动血腥法律济贫法济贫院济贫院外救济英国的济贫法（the Poor Law）是指对贫困者进行救济的法律。它始于1601年伊利莎白女王颁布的济贫法，到20世纪40年代被有关公共福利制度的社会立法所取代。在英国济贫法存在的300多年中，1834 年制定的“新济贫法
2、”占有很重要的地位，它的颁布和实施对英国的历史进程产生了很大影响。目前，我国学术界对“新济贫法”的研究仅限于它建立了“穷人的巴士底狱”一方面，这是很不全面的。本文试图在前人研究成果的基础上，对“新济贫法”产生的原因、制定和实施过程以及它的影响做一较全面的探讨。1617世纪是英国历史上封建社会向资本主义社会过渡的时代，也是英国历史上流民充斥的时代。面对因圈地运动而产生的大量流民，都铎王朝曾试用过两种补救办法，一是制定法规阻止圈地，二是制定“惩治流浪者的血腥法律”1。第一种方法以无效告终， 有关限制圈地的法令从未得到过有效的执行。第二种方法则更加深了对失地农民的迫害，并引起农民的强烈反抗2。在这种
3、情况下，为稳定社会秩序、 巩固都铎王朝的统治，亨利八世和爱德华六世在位期间曾在实行“血腥法律”的同时又制定了救济贫困者的政策。1558年伊利莎白女王即位。她认识到有必要用法律的力量来解决流民问题。伊利莎白女王先后制定了一系列有关救济穷人的措施，并在此基础上，于1601年颁布了英国历史上第一部专门的济贫法。该法令明文规定教区应在其所辖区域内建立济贫院以救济那些年老体弱、丧失劳动能力的穷人，为他们的孩子提供免费的技术培训；并有责任为强壮的穷人安排工作；治安法官负责征收济贫税，监督、检查济贫法的执行情况3。以1601 年济贫法为基础，在英国逐渐形成了以征收济贫税、建立济贫院、实行教区安置为主要内容的
4、一整套济贫制度，其目的是对穷人进行一定程度的救济并兼以管理和疏导。这种具有社会保障性质的济贫制度的实施，使流民问题大为缓解，保证了社会的稳定，为产业革命的进行创造了条件。但是，到19世纪上半期，随着产业革命的扩展，日益强大起来的工业资产阶级开始对现行的济贫制度表现出强烈的不满，认为这种济贫制度已不再符合自己的利益和愿望了。在他们看来，现行济贫制度存在着下述弊端：第一，由于没有建立全国性、全郡性的管理和监督机构，济贫工作相当混乱。从1601年第一部专门的济贫法颁布以来，济贫工作一直是按传统惯例由教区来负责进行。在济贫税有限的情况下，各教区都不愿负担过多的穷人，治安法官往往根据“住所法”4 的规定
5、把在本教区未住满40天的穷人驱逐出境，因此，形成了教区各自为政的混乱局面。另外，教区在对济贫工作管理的过程中也有严重缺陷。按照惯例，像监理员这样的基层济贫工作人员是从固定住户中选举产生的，任期一年，无报酬。但是，贵族和富人宁可交罚金也不愿干这种工作。于是，具体负责济贫的差事便落到农民或小商人身上。农民和小商人自身是生产劳动者，几乎没有空余时间处理公务，结果敷衍了事的情况极为常见。再加上这些负责具体济贫工作的人文化素质较低，又没受过有关公共管理方面的训练，在缺乏健全的监督制度的情况下，滥用、贪污济贫款项的现象也屡见不鲜5。 济贫工作中缺乏统一管理和监督而造成的混乱局面是工业资产阶级首先不能容忍的
6、。第二，济贫院变成了贫民收容所。按照伊利莎白时代的济贫原则，各教区所建立的济贫院（或称贫民习艺所）只收容老人、病人和孤儿。但是，1795年以后，“不仅终止了贫民习艺所的增设，而且助长了旧习艺所性质的改变。”6在济贫院内，老人、病人、 孩子和有劳动能力的人混杂居住，济贫院变成了收容所。这种状况既不便于管理，又使济贫开支大幅度增加。第三，济贫开支过大。据记载，在18世纪中叶，用于济贫的开支每年约为70万英镑，1790年增加到每年约为200万英镑，到1800 年猛增到近400万英镑，1819年达到最高峰，超过了700万英镑7。 这以后济贫开支稳定在平均每年为500万英镑左右。但从19世纪20 年代中
7、期以后济贫开支又开始增加，18301831年间用于济贫的开支总数达680 万英镑，其中至少有300 万英镑是用于救济英格兰东南部地区的农业劳动者8。如此巨额的济贫开支在国家财政收入中占了相当大的比重， 影响到国家的财政收入，并引起纳税人的普遍不满。第四，旧济贫法阻碍劳动力自由流动。1662年，针对穷人流浪干扰正常的社会生活的情况， 英国政府制定和颁布了“住所法”。 它是对1601年济贫法的补充，对教区应救济什么样的穷人做了明确规定。依照1662年“住所法”，穷人只能在他的出生地才有可能得到救济。随着新的圈地运动的进行和产业革命向农村的扩展，农村中出现了大量的剩余劳动力。但由于“住所法”的限制，
8、这些剩余劳动力只能依赖于教区，靠教区所能提供的微薄的济贫金度日，而不能到城镇中去做工。英国历史上所特有的这种“户籍制度”阻止了穷人的自由流动。这种状况与资本主义大工业迫切需要大量的能自由流动的廉价劳动力的现实发生了尖锐矛盾。要想解决这个矛盾，为资本主义大工业提供大量的廉价劳动力，就应该改革“住所法”。第五，英格兰东南部地区社会问题严重。在18世纪，英国农村又出现了新的圈地运动。这一时期的圈地运动与早期的有所不同，是在议会的支持下变公地为大块相连的农场，经营较为先进的混合农业。对广大农民来说，新的圈地运动是一场灾难。在暴力和欺诈手段之下，绝大多数农民失去了土地，被迫到新兴的农场中去当雇佣工人。1
9、793年，英国组织、参与的“反法同盟”同法国的战争爆发。皮特政府所执行的提高生活必需品税额、发放国债的战时财政政策引起物价飞速上涨。1795年，小麦每夸脱价格为75先令，而农业工人的工资大约平均每周8先令9。在没有其他收入来源的情况下，农业工人无法维持他本人和家属的生活。当时，在各郡都发生了争抢面包的事件。鉴于这种情况，1795 年5月6日，柏克夏郡地方长官在斯宾汉姆兰召开会议， 通过“斯宾汉姆兰法案”，决定扩大济贫的范围，对贫民及其家属给予济贫院外补贴，并规定了详细的救济标准10。该法案是一种战时济贫政策，它实际上是规定了劳动者的最低生活限度。随着战争的结束，农场主便以农业工人可得到济贫院外
10、救济为借口，尽量压低农业工人的工资。农业工人在失业和贫困的威胁下，对现状极为不满。 “末次农业工人起义”（theLast Labourers Revolt）11便是这种不满情绪的大爆发。 东南部地区的社会状况引起了英国政府的重视，他们开始着手解决数量相对过剩的农业工人普遍贫穷的问题，以稳定社会秩序，缓和阶级矛盾，维护资本主义社会生产与再生产的顺利进行。总之，随着产业革命的完成，工业资产阶级对济贫工作中存在的限制劳动力自由流动、济贫开支过大、济贫工作混乱的现状极为不满，急于要按自己的利益和意愿进行改革。而1832年工业资产阶级在议会改革中的胜利使他们有可能来制定和执行新的济贫政策。二早在1817
11、年，议会下院就成立了一个小型委员会来调查济贫法的执行情况。该委员会经过调查提出了废除现行济贫法的建议，但这在当时被普遍认为是行不通的。18301831年间农业工人的起义使统治者认识到对济贫法进行改革已刻不容缓。1832年，济贫法皇家调查委员会成立。其任务是分析局势，制定具体方案，为新的社会立法作准备。伦敦大主教布龙菲尔德（Blomfield）任该委员会主席。 调查委员会下设助理委员会，专门负责收集和整理有关资料11。边沁主义者、社会问题专家爱德温查得威克（Edwin chadwick）12是助理委员会的成员之一，此人为这场济贫法改革中的关键人物。济贫法皇家调查委员会作了大量的、细致的工作。他们
12、向每个教区发出询问，同时派助理委员到各地调查穷人生活状况和现有的救济措施，并要求每个助理委员都要论证一个方面的问题。1834年2月， 皇家调查委员会收集、整理的资料摘要出版。同年3月， 皇家济贫法调查委员会提出了改革现行济贫法的报告13（以下简称为报告引者）。报告阐明了改革现行济贫法的基本原则，并提出了一些具体建议。第一，报告认为应该把禁止向有劳动能力的穷人提供济贫院外救济作为济贫法改革的基本原则。调查委员会发现现行济贫工作中的种种弊端都与向有劳动能力的穷人提供济贫院外救济的政策有关，这一政策的执行导致了依赖教区救济为生的穷人的状况好于独立劳动者的状况的结果。“使他们（指独立劳动者）有强烈的愿
13、望要离开身份较高但生活水准较低的劳动者阶层，进入身份较低而生活水准稍高的穷人阶层。这种颠倒使依赖教区救济的穷人处于稍好的位置，而降低了独立劳动者的地位。”因此，向有劳动能力的人发放的济贫院外救济金，实际上成了“对懒惰和犯罪的补助金”。鉴于这种情况，调查委员会在报告中提出，应该以独立劳动者及家属的生活水平为日常生活的标准，有劳动能力但依赖教区救济的穷人及其家属的生活不能好于那些自谋生存的独立劳动者及其家属的生活。这样做会使那些原来依赖济贫院外救济来维持生活的穷人认识到，在废除了济贫院外救济以后，如果他们仍想得到救济，就必须进济贫院干重活挣低工资，而教区是他们所遇到的“最严厉的监工和最吝啬的出纳员
14、”，这迫使他们尽量去自谋生路，把向教区申请救济“作为最后一着而不是第一着”。因此，调查委员会在报告中指出，废除济贫院外救济是旧济贫法改革的关键。第二，为改变旧济贫工作中的混乱局面，报告建议成立全国济贫工作管理委员会，推行全国一致的济贫措施。全国济贫工作委员会的职责是合并教区，建立济贫院，任命地方济贫工作人员，并向首相汇报各地济贫政策的执行情况等。第三，建议把几个条件许可的教区联合起来建立济贫院。在济贫院中按年龄、性别分类管理。调查委员会认为，在旧式济贫院中，居住者在同一间屋子中进餐，每天相互见面， 一间最大的房子甚至要容纳8001000人，在这样的条件下要阻止“邪恶”的出现是不可能的。因此，报
15、告认为应该把济贫院中的穷人至少分为四类：1. 老人与真正的病人；2.孩子；3.有一定劳动能力的男人；4. 有一定劳动能力的妇女，以便于管理和监督。在这份报告的基础上，1834年济贫法草案出台了。1834年4月17日，下院经过广泛讨论接受了草案，5月9 日下院以绝对多数通过第二议读案，7月2日又通过了第三议读案，并把草案提交上院。上院绝大多数议员赞成该草案，只对某些不标准的条款作了修改。8月4日，英国国王批准了草案，并于8月14日以法律的形式公布于众。 这便是我们通常所说的“新济贫法”14。“新济贫法”明文规定从1837年7月1日起一律停止对济贫院外所有壮年男子的救济，建立由3 个“合适的人”组
16、成的“英格兰和威尔士济贫法委员会”（The Poor Law Commissioners for England and wales）。该委员会对议会负责，每年向首相汇报一次工作。它有权组织“合适的人”调查济贫法实施情况，有权要求各地方管理机构上交济贫法执行情况统计表，有权任命或撤换助理委员。该委员会任期为五年，在任期内济贫法委员会成员不得兼任下院议员。“新济贫法”还规定了地方济贫管理机构的职责和权限。地方济贫工作由管理员负责，各地区的治安法官是管理员的当然人选，其职责是合并教区建立联合劳动院，负责济贫税的征收与使用，负责保管各种档案和帐目。管理员不再是无薪俸的义务工作者，他们由纳税人选举，领取工资15。“新济贫法”以法律的形式规定建立从中央到地方的一整套济贫工作管理和监督制度，为日后“新济贫法”的实施提供了保障。
