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1、查处涉农职务犯罪的法律适用问题摘要近年来，随着社会主义新农村建设步伐的不断加快，国家从政策、项目、资金等对农业和农村投入进一步加大。与此同时，涉农职务犯罪也开始在农业发展和农村建设领域滋生、蔓延，这不仅直接阻碍了农业发展进程，损害了广大农民的切身利益，更严重影响了农村经济发展和社会稳定，甚至关系到全面建设小康社会的大局，加强对涉农职务犯罪的惩治和预防，有助于为推动农业发展，加快农村建设营造公平正义的司法环境，维护农村社会和谐稳定。关键词涉农职务犯罪；特征；法律适用；应对策略三农问题是关涉国计民生的基本问题，其在当前国际形势下呈现出新的发展态势，由美国次贷危机引发的金融海啸席卷全球，我国许多外向
2、型企业也因之停产歇业，导致成千上万的农民工失业，被迫重返故里。然而在此严峻经济形势下，涉农职务犯罪层出不穷，严重损害广大农民切身利益，激发社会矛盾，成为社会不和谐之诱因。检察机关在社会主义新农村建设中肩负着重要职责，必须自觉发挥检察职能，依法打击涉农职务犯罪，有力惩治腐败，注重预防，强化源头防腐，维护好农村社会和谐稳定，为新农村建设提供有力的法治保障。一、当前涉农职务犯罪的特点（一）犯罪主体趋向职务化、权力化。近年来，涉农职务犯罪中的犯罪人员由管钱管物人向掌权人变化这是一个突出特点。在过去查办案件中，犯罪人员多是农村信用社、供销社工作人员和乡镇、村中的财会人员，犯罪性质多为贪污、挪用公款，而近
3、年来乡镇、村干部犯罪案件明显增多，受贿、行贿案件明显上升，利用手中权力加大水利工程造价，套取公款,粮食直补款等等，犯罪手段由侵占型向擅权型转化，表明了滥用职权、权钱交易等腐败现象在农村的滋生蔓延。（二）案发领域多元化。从发案领域来分析，犯罪已由早些年的征地补偿、涉农补贴等领域向农村基础设施建设、农村项目工程建设、支农惠农专项款物管理、生态环境领域蔓延。涉农职务犯罪涉及领域越来越广，其危害也越来越大，随着城乡统筹改革的进一步发展，支农资金，惠农政策将越来越多，涉农职务犯罪已经成为推进城乡统筹发展必须严肃对待的问题。（三）犯罪类型相对定式化。从涉农犯罪涉及的罪名来看，主要是受贿、贪污、挪用公款罪等
4、三个罪名，具体而言，在经济发达的乡镇，基层组织工作人员的职务犯罪多集中在土地补偿与企业改制领域，随着城市化进程的加快，频频发生在征地拆迁、土地补偿等领域的职务犯罪行为。而在经济相对落后的农村地区，涉农犯罪主要表现为基层组织工作人员侵吞、截留国家下拨的防汛、生态公益林、支农惠农专项资金等行为。（四）犯罪现象共同化。过去涉农职务犯罪一般是单人作案，近年来却接连出现涉农团伙性职务犯罪案件，这种作案形式的团伙化，往往在查处中产生“挖出萝卜带出泥”的办案效果。不可小觑的一种现象是，涉农案件已经逐渐由传统的单一、简单作案手段逐渐转变成乡村镇街党政领导与财会人员相互串通、包庇，利用现代职能方式掩饰犯罪痕迹的
5、新型犯罪手段，更具紧密性的反侦查能力，给案件的查办带来相当的难度。（五）引发的社会影响大。涉农职务犯罪直接侵害了百姓的切身利益，造成干群干部关系紧张，引发群众上访，甚至出现集体访、越级访，严重影响了农村的社会稳定。二、涉农职务犯罪的主要表现形式和手段乡镇基层干部的敛财手段可谓五花八门，隐蔽多样。主要表现为：一是利用职权，秘密侵吞。这是最常见的作案手段，村镇干部以贪污、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，生态公益林补偿款等国家下拨的各种款项；二是伪造发票、虚报冒领；对国家为提高农业发展水平，提高农民种植的积极性，下发的粮食直补款，以村委会名义虚报面积，伪造发票，公款私用；三是恶意串通、私分
6、公款。对国家为新农村建设下发的专项拨款，以“加班费”、“误工费”、“辛苦费”等名目乱发补贴，私分公款；四是官商勾结、钱权交易。通常是村镇干部在工程发包、村道基础设施建设、水利加固等项目中，违法发包、低价出让给其亲友承包，并在工程建设中偷工减料从中捞取好处；五是相互勾结，贪污占用。村干部与村财会之间相互勾结，对村收入不入账，公款私存，直接侵吞；六是巧立名目，欺骗群众。以增加集体收入为名，在上新项目，承包或变卖集体财产以及处理集体资源之际，贪污、挪用私分公款。三、涉农职务犯罪的主要诱因涉农职务犯罪的原因是复杂多样的，既有主观反面的原因，又有客观方面的因素，既存在教育和预防的盲点，又有监督和管理方面
7、的缺失。（一）乡村治理机制及基层干部选拔制度不完善我国农村的治理模式为“乡镇村治”机制。乡镇政府日益膨胀，冗员增多，财政困难，而乡镇干部又是由上级政府委任，只需对上级负责，导致其思维方式与利益取向的脱草根化，因而部分乡镇干部为摆脱财政困境，以权谋私，榨取农民利益，农民负担也因之日趋加重，个中便潜伏着乡镇干部与基层群众利益对立冲突的危机。再加上城乡分割的二元制管理模式，农村作为基层自治组织，在村务制度、财务管理、选拔用人等方面有一定的自治权，导致一些地方村干部争权夺利，贿选盛行，有的利用家族、宗族势力“强行”入选，有的使用暴力威胁，酿成刑事案件，有的不惜重金贿赂村民，践踏民主，破坏选举。（二）监
8、督机制的虚置化、乏力化孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，防止权力滥用的方法就是用权力约束权力，权力不受约束必然产生腐败。”没有监督的权力必然产生腐败，没有较好的监督体制，监督就必然形同虚设。此外，我国基层财务制度存在先天缺陷，乡镇审计尚属空白地带，实践中不少地方主要是由乡镇经营管理部门实施内部审计，因而难保审计的独立性和公正性，而村级财务制度也不健全、规范，虽然实行村账镇管，但是往往做暗账，私设小金库。财务人员聘任制度不规范，财务管理工作不透明，财务监管体系不健全，这也是许多涉农职务犯罪案件能够轻易得逞的重要原因。（三）基层干部特权思想遗弊及法制观念淡薄由于基层
9、干部选拔制度源头的天然缺陷及缺乏合理的激励机制，导致部分基层干部文化素质较低，其行为具有短期性与获利性。深受官本位思想的影响，使得他们特权思想根深蒂固，自认为把持权柄，便可以恣意妄为。并且随着市场经济的发展，社会贫富差距拉大，受利益驱动，基层干部利用日趋膨胀的政治权力资源来攫取个人私利的情况也日趋普遍，有的村干部当“官”的动机就不纯，总想借职务便利，满足个人私利，在贪婪的心理驱动下，处处打商机。此外，基层干部法律观念普遍较为淡薄，法律意识匮乏，在实施某些职务犯罪时还以为自己的行为并未触及刑法，更有甚者，将公共权力视为私有特权而安然接受甚至主动索取贿赂。四、“涉农”职务犯罪的法律适用（一）村党支
10、部人员的认定问题。从农村基层组织的状况看，由于基层党务、公务、村务和经济事务等均由村支部、村委会等组织承担，有时任职可能交叉，甚至分工界限不明确，尤其是村党支部在村事务中不论党务、公务均起绝对领导作用，村书记才是村里的主要负责人，故适用刑法时必须结合宪法、村民委员会组织法和其他相关法律规范性文件，一并把握其刑事立法和立法解释的精神。本人认为，党支部人员属于立法解释规定中所指的基层组织人员。（二）村公务范围的认定问题。村公务有三种情况：依法协助人民政府从事公务、村内自治事务与村级经营活动。依法协助公务，全国人大立法解释将其限制在七项范围之内。这七项依照法律从事公务的人员包括：救灾、抢险、防汛、优
11、抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。惟有在这七项事务中，才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污受贿犯罪。除了这七项，贪污受贿犯罪不能成立；村民自治范围内的事务，是指人大立法解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项，既非协助政府从事行政管理，亦非企业经营性质的村自治事务建设和公益服务活动。根据以上法律精神，在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时，应当将三种组织（党支部
12、、村民委员会、合作社）与三种职务(公务、自治事务、经营事务)排列组合，然后决定当事人的行为应当使用哪一法律认定行为性质。只有村委会基层组织协助政府从事公务活动时，基层组织人员利用职务实施的行为才能根据刑法和立法解释认定贪污受贿类犯罪；而村基层组织人员在集体经济组织进行的经营性活动中，利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的，认定职务侵占、挪用资金和非国家工作人员受贿罪。党支部和村民委员会人员在非公务非经营的公益工作中，利用职务之便侵吞财物、挪用资金的，可以成立职务侵占罪和挪用资金罪；在非公务非商务的活动中（即办理村自治事务的过程中）发生的村基层组织人员权钱交易的行为，根据刑法规定，瘦刑法时效
13、约束、在法定追述时效期限内，属于法无明文规定的情况，按照罪行法定原则，应当认定为无罪。最高人民检察院关于贯彻执行全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释的通知第三条规定：“对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能使用解释的规定。”如果检察机关在查处村基层组织人员职务犯罪案件时，遇到村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的事务如经营、管理活动时发生的案件，不能适用解释的规定时，可以在查明事实后，根据行为性质，如果涉嫌其他犯罪的，移交公安机关查处；如果因法无明文规定不构成犯罪的，可在查明事实后向基层政府提出检察建议，按照村民委员会组
14、织法和其他法律法规处理。五、涉农职务犯罪应对策略涉农职务犯罪一定程度上阻碍了城乡统筹发展进程，为预防和减少涉农职务犯罪，应以科学务实的态度，根据农村的特点和发展要求，构建一个适应农村基层特点的惩治和预防腐败体系，促进新农村建设，服务城乡统筹发展。（一）加强思想教育，筑牢自律防线腐败的思想必然会产生腐败的行动，因此必须加强参与新农村建设的广大党员干部的思想政治教育，使他们确立正确的人生观、世界观和价值观，不愿、不想去犯罪，特别要针对农村干部素质偏低、法制观念淡薄的状况，采取局部试点，集中展开的步骤，切实强化法制宣传教育，建立健全预防新农村建设中职务犯罪的长效机制。在教育内容上，大力开展警示教育宣
15、传工作，利用本地区发生的典型案例对职务犯罪高发领域的部门和可能成为高发领域的部门，重点宣传教育；加大法制教育力度，定期适时给村官上法制课，让其明白哪些行为是职务犯罪，触犯刑律的法律后果，增强农村基层干部的法律意识，树立法律至上的观念（二）强化制度建设，构筑监督防线加强农村各项规章制度和监督制约机制建设，从制度层面构建预防职务犯罪的严密网络，建立和完善对农村基层干部的监督制度。一是完善新农村建设项目公开制度，坚持集体讨论研究决定的原则，并纳入乡镇（村）务公开制度内容，防止暗箱操作；二是完善财务管理制度。乡（镇）一级党委政府要指导帮助村级建立规范的财务账目，村级组织要理顺财务管理关系，防止村支书、
16、村委会主任兼会计、出纳以及会计、出纳不分财务管理的混乱局面；三是加强监督，堵塞各种漏洞。乡（镇）一级党委政府要加强对村级组织及干部的监督，重点监督重大村务活动是否经过集体研究讨论决定过程和结果是否公开、财务制度的落实和财务管理是否符合规定。充分发挥村民的监督作用，为村民搭建监督平台，畅通、监督渠道，使村民的监督落实到位。（三）依法严厉惩治，建立法治防线检察机关要坚持把打击农村基层干部职务犯罪作为预防犯罪的首要环节。实现特殊预防，加大打击犯罪力度本身就是一种有意义的预防犯罪措施之一，一要做到办案快，处理及时。检察、纪检、信访部门要对农村基层干部经济违法犯罪案件归类处理，各负其责，防止相互推诿；二是加大惩罚力度，对查出问题的村干部，查出一个处理一个，该罚的罚，该撤的撤，该判的判，绝对不能姑息迁就，真正起到威慑和警示作用，通过对发生在农民身边的重大典型案例的查处和剖析，达到查处一案，警示一方的良好社会效果，使广大农村基层干部
