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1、我国政府债务问题探讨摘 要当下,中国中央政府债权规模宏大且一直扩大。虽然中国现有的法律严禁中央政府自行发行债卷,可是中央政府和一些部门经过各种模式进行举债融资,招致许多政府债务犹如雪球越滚越大。当下我国局部地域债务危机略高,致使咱们亟需采取有效手段来化解和防备债务危机。本文采用规范分析方法,从各个方面对我国中央政府债务数据进行分析并总结,并广泛阅读和收集各个地方政府债务问题的研究成果。最后借鉴发达国家的经验,并结合我国的国情提出一些比较符合实际的方法。第一部分主要是简要介绍我国中央政府债务的发展现状和相关概念。第二部分是分析我国政府债务问题的现状及根本原因。第三部分是找出我国中央政府债务风险产
2、生的原因,从财政体制、经济体制、行政管理体制和债务管理体制这四大层面入手分析我国中央政府债务风险的成因。第四部分是针对中央政府债务风险提出建议。第五部分是结论,多元化的资金来源渠道值得我们借鉴。关键字: 地方政府债务;债务管理;债务风险AbstractAt present, the debts of local governments in our country are large and rising. Though the current law against local governments to issue bonds, but local governments and the
3、ir functional departments through a variety of ways of debt financing, lead to local government debt scale is bigger and bigger. There is a high risk of debt in some parts of China, so we must take effective measures to prevent and defuse the debt risk. This article USES normative analysis method, f
4、rom every aspect to our country local government debt data analysis, and widely read and collect all the research achievements of local government debt problem. Finally, we can draw on the experience of developed countries, and put forward some practical methods in combination with our countrys nati
5、onal conditions.The first part is a summary of our government debt, which introduces its connotation and composition. The second part is about the present situation and cause analysis of government debt in China. The present situation and existing problems of our government are analyzed. The third p
6、art is the analysis of the causes of local government debt risk, from the financial system, economic system, administrative system and the analysis of the four levels of debt management system in our country the cause of local government debt risk. The fourth part is the solution to the risk of gove
7、rnment debt. The fifth part is the conclusion that the sources of diversified sources of funds are worth our reference.Key words: local government debt; debt management; debt risk从 2013 年的全国政府债务审计结果公告中能够看出我国中央政府债务问题的严重性。其债务规模巨大、结构复杂及债务治理不标准等问题凸出,甚至少数地区的产生了债务逾期的不良现象，,有债务风险隐患,这些隐患都迫切要求咱们对中央政府债务问题进行更深刻
8、研讨,全面了解中央政府债务规模不停扩张的起因及防范和化解危机的方法。在 2014 年的政府任务陈诉中,李克强总理也指出要树立标准的中央政府举债融资机制,同时由于2008年世界性金融危机带来的毁灭性影响,美国等发达国家已经有多个地方政府宣布破产或濒临破产,在这样的背景下,我抉择中央政府债务问题进行研讨,具备重要的事实意义。我国是单一制度国家,政府机构数量较多,如果各个地方的相关部门财务缺陷明显,直接会对国家的经济安全产生巨大危机,并且局部地域存在债务风险,也会对经济的展开埋下隐患,因而我们必需注重中央政府债务的治理问题。本文在充分调查的基础上，结合前人的相关理论知识研究成果，对我国中央政府债务的
9、现状、问题、以及其可能导致的连锁反应作出分析,同时学习国外有关国家的成功经验，对中央政府债务危机防备和化解提出了一些可行性倡议,有利于提高地方政府化解债务风险的能力和提高地方财政信息的透明化。对地方政府债务问题严重的地区建议实行地方政府财政破产制度,有利于增强地方政府财政行为的谨慎性和转变中央政府为地方政府债务“兜底”的局面。总之,通过不断完善我国地方政府债务管理制度和风险防范机制有利于我国经济持续、稳定、健康的发展,具备重要的现实意义。20 世纪40 年代后期开始,以劳伦斯克莱为代表提出了政府债务资金“非生产”性相反的观点,他认为政府债务资金的有效使用一定程度上会增加国民财富。其他的支持者如
10、勒纳和庇古,他们都注重分析政府债务效应,将政府债务问题通过经济增长的立场加以分析1。20 世纪 50 年代,Tiebout(1956)2、Stigler(1957)3、Musgrave(1959)4等人则站在财政联邦主义立场来寻找钻研中央政府债务产生的原因,他们以为,在一定条件下,中央政府通过举债的方式对地方投资项目进行融资比使用当期的财政收入进行融资更为可取。第1章 我国政府债务概述1.1 我国政府债务的内涵政府债务是指政府凭仗其本身的信用,以债务人的角色与债权人之间所发生的有偿的债权债务关系。在弥补财政赤字、调控经济等方面，政府债务扮演着重要角色。中央政府债务就是指中央政府担当债务人,依据
11、相关约定的要求，积极支付自己所欠的债务。按照相关规定，中央政府债务可以划分为省、市、县和乡四级政府债务政府债务可以分为地方政府债务与中央政府债务。前者的发行主体主要是符合条件的地方政府或公共机构等。除地方政府举债之外,国债是中央政府债务的另一名称,其是政府筹集财政资金的主要手段之一。由于地方政府不具备举债的条件，所以中国政府的债务即指国债。但是我国的具体情况,研究学者们对国债看法是不一致的。按照张馨(2004)的观点，公债的具体概念因时而变，并不是永远固定的。就现阶段的中国而言，公债的最主要部分即政府债务，同时也包含大部分与政府有关的其他集体的债务和。他指出,那些看上去与政府不相干的事业单位、
12、社会团体等具有公共性质的机构与单位的债务实质上也都是由政府承5。公债所呈现为两种表现形式,其中一种是为了实现筹集资金这一目的而发行债券。发行的公债具有数量巨大并且普通民众都能广泛参与,例如在1982 年发行的保值公债、国库券,1950 年发行的国家经济建设公债和人民胜利折实公债等,除此之外,我国在国外发行的政府债券也同属此类型。除此之外是契约性借债，也就是人们所说的合同债，该债款要求债务双方的债权关系建立必须符合相关的规定和法定程序。契约性公债是具有合同凭证的债权债务关系。其中侠义的公债仅是指国家以发行债券的形式举借的债务。卢文莹(2004)的观点是，公债也属于债务的范畴，它是以国家为主体的政
13、府部门按照法律的规定或合同的规定,同有关各方发生的特定的权力和义务关系,简称政府债6。国家财政的来源主要有两条路,一条是通过举债发行债券向国内外借款的方式有偿的获得债务,有偿意味着政府要提供利息,由于必须提供利息,这就可能产生一些风险。另一条则是充分发挥社会管理者这一身份的作用,强制性、无偿性的获得收入如税收等。综上所述,现阶段存在广义和狭义上的公债(政府债务),狭义的政府债务仅仅指的是政府发行的债券,而广义的政府债务则是我们所要研究的对象,广义的政府债务是指与政府有关的所有事业单位、企业的债务。1.2 我国政府债务的构成按照国外著名专家哈纳.波拉科娃的观点，所有政府债务可以划分为两个不同种类
14、：即或有债务和直接债务。前者往往产生于特定事件，这类债务只有满足了相关的标准才能正式形成。由于或有债务的发生往往受到或有事件重大影响，因此或有债务往往也超出了政府的控制范畴，而也只有部分或有债务最终划分到财务债务范围，在这一过程中，转化概率和转画面往往发挥着至关重要的作用。直接债务则是必须要负担的债务，政府需要完全承担该债务的事实不会因其他因素的变化而发生改变，同时该债务有较稳定的性质，因此往往有规律的可循，政府可采取措施对其进行有效管制。就债务风险角度而言，或有负债和直接负债又可以进行如下分类:隐性债务(即反映公众和利益团体压力的政府道义上的债务)和显性债务(即被法律或合同所认可的政府债务)
15、。第2章 我国政府债务问题的现状及原因分析2.1 我国政府债务的现状按照审计署 2011 年 6 月公布的公告,到截止2010 年12月底,我国中央政府债务余额为 10.74万亿元7。从 2011 开始,国家审计署对全国各级中央政府债务状况进行大范围清查,初步把握了中央政府债务的总体规模,同时深度掌握关于我国政府性债务增长变的相关准确信息,2013 年 8 月至 9 月期间,国家审计署对 31 个省中的部分市、县、乡、镇的政府性债务资金使用情况进行了全面审计。依据审计结果可知,截止 2013 年上半年,我国中央政府性债务的总额大约为 178 908.66 亿元。其中,中央政府承担归还责任的债务
16、余额为 108 859.17 亿元,承担担保责任的债务余额为 26 655.77 亿元,能够承担肯定救助责任的债务余额为 43 393.72 亿元8(详见表 2-1)。由于我国的各级政府较多,因此,在统计的过程中,对中央政府能够承担救助责任债务的统计会存在脱漏的可能性。可是在中还有很大一部分需要政府归还，而且相对于 2012 年底比较,总体债务余额增加 20 050.34 亿元。按照 2011年的审计数据,截至 2010 年底全国地方政府性债务余额 107 174.91 亿元。经过以上的数据相比能够看出,我国的中央政府债务总量随时间推移呈现出上涨的趋势。在债务金额数量上,随着时间的推移,中央政府需要偿还的总量也不断增加,虽然我国于1998开始施行的财政政策对我国整体的经济增长有着显著的推动作用,但在另外一个层面上也加剧了地方政府的负债规模。本着有效解决金融危机带来的负面问题的目的， 2008年,我国提出了众多的解决措
