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1、我国行政区域体制改革,之“省直管县”的改革,一、近代我国行政区划的发展过程 二、如何评价我国现行行政区划制度 三、今后的发展趋势实现行政组织结构的扁平 化，即实行“省直管县” 四、实行省直管县的优势所在 五、省管县体制改革内容 六、继续推行直管县财政体制的几点思考,我国行政体制改革 之省直管县的改革,一、近代我国行政区划的发展过程 二、如何评价我国现行行政区划制度 三、今后的发展趋势实现行政组织结构的扁平 化，即实行“省直管县” 四、实行省直管县的优势所在 五、省管县体制改革内容 六、继续推行省直管县的几点思考,我国行政体制改革 之省直管县的改革,1、民国初期，承袭清朝区划制度，省、道、府、县
2、四级制，中期开始实行省、县二级制，省县之间存在“行政督察区”的准行政区，据此最多为三级行政区划制度。 袁世凯曾一度推动“废省改道”改革，后因其早死而失败。,一、近代我国现行行政区划的发展过程,2、中华人民共和国成立后的发展过程,（1）随着部分省会和工业中心等“较大的市”，出现一部分“市管县”，这时全国以“三级行政区划制度”为主，省、较大城市、县、乡并存的“四级行政区划制度” （2）1975年随新的中华人民共和国宪法颁布，地区设地方国家权力机关人民代表大会，至此从根本上从准行政区演变为行政区，省县之间出现地级行政区，行政区划演变为四级。 （3）随1983年开始的低级行政区划改革，“地区”改制为“
3、市”。20世纪80年代初, 中央肯定辽宁省实行市管县体制的经验, 并同意江苏省实行市管县体制（当时主要是为了解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地区的发展）。此后, 各省、自治区纷纷实行市管县体制。 （4）到2005年，除4个直辖市、海南省以及部分省实行局部的省直接管辖县以外，全境以“四级行政区划制度”为主。,根据目前世界上191个国家和地区的初步统计, 地方行政层次多为二、三级，约占67%；超过三级的只有 21 个国家,占11%。如印度,实行邦-县-区三级制;美国国土面积与我国相近, 也实行州-市二级制与州-县-镇三级共存制; 日本是一个有1亿多人口的大
4、国, 也只是两级制行政区划：都（道、府、县）-市（町、村）。,3、世界行政区划的主要情况,一、近代我国行政区划的发展过程 二、如何评价我国现行行政区划制度 三、今后的发展趋势实现行政组织结构的扁平 化，即实行“省直管县” 四、实行省直管县的优势所在 五、省管县体制改革内容 六、继续推行省直管县的几点思考,我国行政体制改革 之省直管县的改革,1、积极作用 它以经济发达的城市为核心, 依据行政权力关系, 带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。这一体制在当时政治和经济体制下整合了行政区和经济区之间存在的矛盾, 扩大了经济区范围,解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题,为经济和社会发展
5、起到了一定的促进作用。 可以说，传统上形成的四级行政区划制度是计划经济 的产物。,二、如何评价我国行政区划制度,2、现行行政区域制度存在的弊端 但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现： （1）管理体制层级越多，行政成本就越大，公共政策和财政转移支付越难以准确落实，层层过滤就会形成“漏斗效应”。 （2）一些地级市把主要精力放在市区、郊区和开发区，对所辖县的发展并不过分关心, 甚至不介入、不投入；有的市视县为附属行政单位, 要求县的发展服从于市区发展的需要，在税收分成、基建投资等方面优先考虑市区, 从而使市管县变成了“市卡县”、“市刮县”。 （
6、3）市管县体制逐渐演变成了城市中心主义，市区经济控制力小，不足以带动县域经济的发展，城市的辐射作用却没有惠及周边农村，使得区域经济发展失衡，“三农”问题难以解决。,二、如何评价我国行政区划制度,2、现行行政区域存在的弊端 【实例分析1】东兴市只是广西防城港市下属的一个县级市，2003年国家民委给东兴市民委80万元的项目资金，但到了防城港市被截留了30万元。2003年上面拨给东兴市的各种专项资金有3000万元，都要经过防城港市才能转到东兴市的财政账户上。东兴市还得跑防城港市要钱，到年底被截留了900万元。 【实例分析2】武夷山风景区一直由武夷山市管理，隶属于南平市，南平市对武夷山收入颇丰的旅游费
7、看“不舒服”，两年前收归南平市成立了“南平市武夷山风景区工作委员会”，南平市一位副市长任第一书记，将原来的武夷山风景区管委会的人事权上收，这位第一书记的副市长平时不来只在决策时来拍板，钱全拿走。严重损害了武夷山的经济发展。,二、如何评价我国行政区划制度,一、近代我国行政区划的发展过程 二、如何评价我国现行行政区划制度 三、今后的发展趋势实现行政组织结构的扁平 化，即实行“省直管县” 四、实行省直管县的优势所在 五、省管县体制改革内容 六、继续推行省直管县的几点思考,我国行政体制改革 之省直管县的改革,组织结构扁平化就是：通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构
8、。扁平化可以加快信息传递速度，使决策更快更有效率，同时由于扁平化，人员减少，使管理成本更低，同样由于扁平化，分权得到了贯彻实施。 具体区域体制来讲，就是通过增加省级数量,改革市管县体制,构建省直接管理县(市)的少层次大幅度的、扁平化的公共行政体制。,三、今后的发展趋势,实现行政组织结构的扁平化,有这样一个实验:将两只滑轮溜冰鞋，以一个弹簧连起来, 用第一只溜冰鞋来控制第二只鞋的移动，这是可以做到的。接着再用另一个弹簧连起第三只鞋，并试着借助第一只鞋的运动来控制第三只鞋，难度进一步加大。接着继续增加溜冰鞋，每只鞋都附上不同弹性系数的弹簧。这样到一定的限度就无法控制末端的鞋子。机械运动是这样, 组
9、织系统就更为复杂了。这也正是在线的一端下达指令, 不可能控制组织中所发生一切的原因。,为此，党的十七大报告指出，“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。作为国民经济和社会发展蓝图的“十一五”规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。,三、今后的发展趋势 实现行政组织结构的扁平化,一、近代我国行政区划的发展过程 二、如何评价我国现行行政区划制度 三、今后的发展趋势实现行政组织结构的扁平 化，即实行“省直管县” 四、实行省直管县的优势所在 五、省管县体制改革内容 六、继续推行直管县的几点思考,我国行政体制改革 之省直管县
10、的改革,所谓“省直管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省市县”三级体制转变为“省市、省县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市市管县”模式变为由省替代市，实行 “省直管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。这种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省直管县”改革已在全国试点推行。,四、实行省直管县的优势所在,实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域经济的发展。优势体现在： 1、中央和省下放给县乡的各种权益和资金将不易被市级截留，有利于县域经济特别是农村经济的发展。 2、中央和省级政府
11、还能够更好地根据县（市）的具体情况，有针对性地制定县域经济发展的一系列方针政策。 3、减少政府层级，从而实现政府层级扁平化的改进，有力促使事权划分的清晰化、合理化和建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制，明显降低行政体系的运行成本 。,四、实行省直管县的优势所在,4、促进民营经济的发展。中小企业和民营企业在县域经济发展中发挥着重要作用，但多年来，他们一直面临着融资难的发展瓶颈。实行县域经济发展改革，增强了县域经济发展活力，也给农民就业带来了生机，直接形式增加了农民的收入。,四、实行省直管县的优势所在,一、近代我国行政区划的发展过程 二、如何评价我国现行行政区划制度 三、今后的发展趋势实现行政
12、组织结构的扁平 化，即实行“省直管县” 四、实行省直管县的优势所在 五、省管县体制改革内容 六、继续推行直管县财政体制的几点思考,我国行政体制改革 之省直管县的改革,（一）改革步骤 第一步：各省的强县扩权的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。 第二步：市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。 第三步：市的改革，扩大市辖区范围，临近镇乡或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员，这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是，撤销传统意义上管县的地级市，
13、市县分置，省直管县。,五、省管县体制改革内容,（二）现试点名单 1.海南省：儋州市、五指山市、 文昌市、琼海市、万宁市、东方市、 定安县、屯昌县、澄迈县、临高县、琼中黎族苗族自治县、保亭黎族苗族自治县、白沙黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、陵水黎族自治县 2.新疆自治区：石河子市（与兵团第八师师部合一）、阿拉尔市（归兵团第一师管辖）、铁门关市（归兵团第二师管辖）、图木舒克市（归兵团第三师管辖）、五家渠市（与兵团第六师师部合一）、北屯市（新疆生产建设兵团第十师师部） 3.广东省：顺德区（佛山市） 4.湖北省：仙桃市、潜江市、天门市、神农架林区 5.河南省：济源市、巩义市、兰考县、汝州市
14、、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、潢川县、鹿邑县、新蔡县、夏邑县 6.安徽省：广德县、宿松县 7.黑龙江省：抚远县、绥芬河市 8.吉林省：梅河口市、公主岭市 9.辽宁省：昌图县、绥中县 10.广西自治区：宜州市、合山市、凭祥市 11.江苏省：昆山市、泰兴市、沭阳县 12.河北省：定州市、辛集市 13.贵州省：仁怀市、威宁县、福泉市、镇远县、黎平县,五、省管县体制改革内容,（三）目前“省管县”的两种模式 一种是浙江模式“财政管”， 一种是海南模式“行政管”。,五、省管县体制改革内容,1、浙江模式很重要的经验就是财政体制上的“省管县”，扩大县级政府经济管理的权限。 【实际做法】浙江省陆续出台
15、强县扩权政策。如1992年对萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县扩大4项经济管理权限; 1997年同意萧山、余杭享受地级市经济管理权限; 2002年将313项属于地级市经济管理的权限下放至经济发达的20个县级行政区。,五、省管县体制改革内容,2、而海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。,五、省管县体制改革内容,1.明晰事权, 进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系, 在制度和机制设计上做到激励相容。建立起与省直管县的财政体制和市管县的行政体
16、制相互依存、相互配合的良性互动机制, 实现财政体制与行政管理体制的和谐共存、协调互动。 2、省直管县财政体制的目标模式, 就是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。 3、因地制宜, 不搞一刀切。我们理解, 所谓“具备条件”, 属于一些经济带动能力一般的地级市管辖的县区, 比较适合进行省直管县的财政改革。,六、继续推行直管县的几点思考,4. 搞好省直管县财政体制的配套改革, 发展经济, 降低行政运行成本, 推进体制机制创新。要防止省直管县容易割裂城乡经济联系, 不利于城市反哺农村过去多年形成的市管县财政体制。,六、继续推行直管县的几点思考,在现行“市管县”区域体制下，暴露出一些缺点，为此，党的十七大报告指出，“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。改革现有的市管县体制, 不能急于求成、一步到位, 应遵循政治稳定、有利于经济发展、符合区域经济、因地制宜和循序渐进有序发展 。,总结,
