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1、调研我市污染物排放总量控制工作落实情况的调研报告（1）污染物总量控制是环境管理制度的一项重要制度，是以 保持、恢复或改善区域的环境质量，控制一定时间段内区域 所有污染源污染物排放总量为核心的环境管理方法体系。期 间，我国逐步实行了以总量控制和排污期权交易为主线的环 境管理模式。近几年，特别是实施污染减排工作后，总量控 制制度已作为一种手段融入其它环境管理制度中，如逐步落 实到“环评”和“三同时”管理中，融入并完善了排污许可 证制度，纳入地方环保规划并列为目标责任制考核内容。实 施污染物排放总量控制是污染防治工作的唯一出路，这也是 贯彻科学发展观，建设创新友好环境的客观需要，对于不断 完善科技创
2、新环境，实现社会、经济与环境协调发展和建设 创新型城市具有重要的现实意义。一、总量控制实施现状及主要问题位于“唐蕃古道”和古“丝绸之路”南路，地处黄河支 流湟水上游，四面环山，三川会聚，扼青藏高原东方之门户， 是黄土高原与青藏高原、农业区与牧业区、汉藏文化与伊斯 兰文化的结合部。市属欠发达地区，经济总量小，产业结构 以火电、化工、黑色金属冶炼、有色金属加工为主。20XX年， 全市化学需氧量排放量列前五位的行业依次为铝电、炼钢、 化工、铝冶炼、动物胶制造业，累计排放量占全市重点调查 单位排放总量的 73%;工业二氧化硫排放量主要来自火力发 电、炼钢、铝冶炼、铅锌冶炼、水泥行业，占全市重点调查 单
3、位排放总量的 96%其中电力占全市重点调查单位总量的 58%末，省政府下达给市的主要污染物总量控制指标为：化 学需氧量万吨，二氧化硫万吨。近年来，随着人们生活水平的提高，对环境质量的要求 越来越高；经济的发展、城市化和现代化进程的加快对环境 的压力也将会越来越大。环境污染问题产生的根本原因在于 人类生产、生活排入环境的污染物总量超过了环境的承载能 力，从而影响到人类的生产、生活和人体健康。期间，全市投资亿元实施二氧化硫治理项目14个，投资亿元实施化学需氧量22个项目。累计削减化学需氧量8221吨、削减二氧化硫25457吨，完成了省政府下达的总量控制目标任务。“十二五”期间国家对化学需氧量、氨氮
4、、二氧化硫、 氮氧化物四种主要污染物实行排放总量控制管理，同时，将 污染源普查口径的农业源与机动车纳入总量控制范围。经过 减排工作的强力推进，原有企业污染减排空间越来越小，加 之甘河等工业园区的迅猛发展，主要污染物新增排放量呈递 增趋势，缺乏减排工程项目来削减新增排放量，工业CODS02等污染物的减排已非常艰难。要完成“十二五”主要污 染物排放总量控制目标任务，实现创新型城市，在总量控制 方面还存在以下问题，需尽快解决。范围较小，短期难以取得实效。目前排污总量控制主要 针对工业污染，其中又以重点老污染源为主，在新污染源、 生活污染源、农业面源等污染排放量比重日益增加的情况 下，总量控制制度的实
5、施并未取得预期的成效。如对现有总 量控制单位的监督管理不够到位，在线监控尚需完善，无法 为总量控制落实的监督管理提供准确的数据依据。从总量控制因子看，市也按照国家要求，并根据国家统 一规范确定了二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放 量等四项重点控制因子，但在实际操作中，企业生产随市场 停停开开很普遍。目前只能就审批和验收情况得出新增量与 削减量，难以切实掌握排污总量的动态变化。区域环境容量不明，缺乏与环境容量测算相关的技术支 持。实施排污总量控制的最终目标是要实现污染排放量小于 环境容量，进而达到环境质量的稳定改善。 虽然从长远来说， 总量控制的效果可以从已经确定的环境功能改善来体现，但
6、由于现今各区域流域大气、水环境容量均不明确，而且区域 流域环境容量又具有季节性、时段性变化特点、排污总量与 环境容量之间很难形成稳定的量化对比，这势必增加制定排 污总量削减体系的难度，削弱排污总量阶段削减目标与削减 量的科学性。另外，实施排污总量控制对监测水平和监测网 络体系建设也提出了更高的要求，而我市现有的监测技术水 平仍显落后，人员数量也十分缺乏。现有污染物排放总量也 很不详细。从理论上讲，实施总量控制应依据总量控制指标， 结合排污总量现状有步骤地推进，但现有总量控制指标采用 的是层层下达的办法，而不是以地方污染排放现状为基础， 两者之间往往存在一定差距。排污单位规模小，年度污染物排放量
7、不稳定。我市目前 规模企业数量少，产品科技含量低，管理模式落后，大多仍 属粗放经营范畴，但这些企业均属总量控制的重点管理对 象，又是单个排污大户，对周围环境质量的影响很大。这类 企业生产和开工往往受到市场和季节因素制约而很不正常， 污染物排放量难以确定。二、控制污染物排放总量的对策措施“十二五”期间，市仍处于工业化的中后期，这将是一 个经济发展的重要转型期，也是资源环境矛盾集中的爆发 期。市是中国优秀旅游城市、 国家园林城市、国家卫生城市， 目前正在创建“全国文明城市”和“国家环境保护模范城市” 要紧紧抓住建设国家创新型试点城市的重大机遇，解放思 想，开拓创新，牢固树立“经济发展，环保先行”的
8、理念， 在为经济发展保驾护航的同时，实施环保倒逼机制，营造良 好的创新环境，推进企业加快转型升级，培育战略性新兴产 业、扶持特色优势产业和现代都市农业科技创新，把建设创新型城市的战略任务落到实处，齐心协力推动市创新型城市 建设。具体来说就是在总量控制的基础上，推进能源结构持 续优化。以削减污染总量、改善环境质量和防范环境风险为 原则，强化污染减排，加大落后产能淘汰力度，使软性的“创新环境”实现“硬着陆”。促进经济发展模式转变，突 出发展绿色经济。结合环境功能区划，积极研究和摸清区域、流域环境容 量。首先按要求制定阶段排污总量削减方案，根据排污总量 控制计划要求，进一步明确现有工业排放总量并在此
9、前提 下，结合生活污水排放量、大气污染物排放量，与区域环境 现状、下达的排污总量控制指标、环境目标进行比较，并将 其作为今后区域分配排污指标的基础。在此基础上，进一步 做好行业内部各点源的指标分配、核定工作。其次要逐步制 定与市区域经济发展趋势、发展速度相适应的削减计划。力加快落实和完善相关的制度措施。总量控制制度的有效 实施需要有相关的环境管理措施作保障，一是严格落实排污 申报登记及年审制度，进一步加强申报登记的科学性和排污 申报数据的准确性，抓紧建立健全市污染源动态数据库。二 是完善建设项目环境保护管理制度，把总量控制纳入建设项 目的环境保护预审、环境影响评价和“三同时”制度进行落 实，坚
10、决按“增产不增污”和“增产减污”的原则进行项目 审批把关。三是对排污口进行规范化整治，进一步落实排污许可证制度。四是完善污染在线监控管理加快推进环境基础设施建设进度。首先应抓紧建设城市 污水处理厂和纳污管道，减少城市生活污水的污染；其次应 积极开展农村环境综合整治，最后是开展河道等水体的综合 整治工作，增强河道的自净能力，扩大环境容量。推行符合总量控制要求的市场机制。实施总量控制，必 然推动污染治理设施的建设，因此在加强监督管理的同时， 还应积极运用市场经济手段，引入市场机制，增强企业治污 的积极性。一是坚持大力提倡走专业化治污的道路，推行“谁污染、谁付费”的原则，坚持走联合治污和规模治污的道
11、路； 二是要广开门路，吸引社会资金建设大型环境基础设施，实 行设施有偿使用，保证设施有偿运行。三是积极推行激励机 制，对努力削减排污总量的排污单位，政府应从税收、技术、资金等方面予以扶持，环保部门也可在总量收费和环保补助 方面予以优先照顾。今后要逐步把企业的排污权推向市场， 以进一步拓宽污染治理的融资渠道，促使企业用于治理污 染、改善环境的投入得以用排污权交易的方式得到经济补 偿。同时努力引导企业通过加强管理、改善工艺、采取新技 术等清洁生产和循环经济来削减污染物指标，并从指标有价 转让中获取经济利益。三、控制污染物排放总量的建议实施污染物排放总量控制已经成为我国环保法律的一 项基本制度，而我
12、市的总量控制工作还刚刚起步，必须统一 和提高各级领导对总量控制的认识，为总量控制工作顺利开 展打下基础。制定和完善与总量控制相关的政策、法规、制度和标准，是依法实施总量控制的前提条件。因此，必须依据我市实际制定污染物总量控制相配套的 政策、法规、制度和规范，如大气和水污染物排放总量控制 技术规范、总量控制监测规范、排污口设置与规范化整治管 理办法、总量收费制度、排污权交易制度、流域总量控制标 准等等。在相关政策、法规的修订中，还需明确经济发展部 门、农业部门、水利部门等其他相关部门在总量控制方面的 责任。重视市场、经济手段在总量控制工作中的运用。市场、经济手段的运用将会极大地增强总量控制的效
13、果，保证总量控制的各项措施得以有效执行。总量控制中的 市场、经济手段可以分为强制手段和激励手段。强制手段可 以使企业认识到环境容量的稀缺性和有价性。市场、经济的 激励手段有很多，如排污权交易、污水处理设施投资建设运 行的市场化、监测的市场化、政府补贴等等。市场、经济的 激励手段可以为企业治污提供动力，如进行清洁生产或技术 改造后，能有效降低企业的排污总量，企业就可以通过排污 权交易把富裕的排污量有偿转让给其他需要的企业；可以为企业降低治污成本，如由专业公司参与建设和运行治污设 施，既能降低治污成本，还可使企业专心致力于生产和市场 的开发；可以为政府减少资金不足的压力，如通过BOT等形式，吸收社
14、会资金参与城镇污水的治理等等。加强环境监测网络和能力建设，全面实施排污许可证制度。实施污染物排放总量控制给环境监测提出了很高的要 求，它要求监测的数据能够较为准确、及时地反映污染源污 染物排放量和环境质量的变化情况，甚至还要求能反映污染 物排放量与环境质量的响应关系，而现有基于浓度控制的环 境监测手段将不能满足总量控制的需要。因此，为适应总量 控制的要求，必须加强环境监测网络和环境监测能力建设， 包括环境监测站的标准化建设，环境监测人员的技术培训， 应用现代网络技术、实时在线监测监控系统、利用地理信息 系统技术实现总量控制数据信息管理的系统化、可视化等 等。同时，要根据排污企业的排污动态变化情
15、况，制定相应 的排污申报登记办法，加强排污申报登记及其数据管理的动 态和有效的依法监督管理。有效的监督管理包括加强监督监 测、实施重点源总量监测月报制度、安装在线监测系统等。 要以实现排污申报登记及其数据动态管理为目标，建立一套 科学的排污数据管理系统，全面实施排污许可证制度。积极组织开展总量核定、分配等总量控制相关技术研开展总量控制相关技术的研究是顺利实施总量控制的 技术支撑。总量控制是一项崭新的环境管理制度，又是一项 长期的、复杂的、技术性强的工作，其内容涉及污染防治的 各个方面，有许多相关的技术问题需要解决。因此，要在充 分借鉴兄弟城市成功经验的基础上，根据我市的实际情况积 极组织高校、
16、环境可研单位等技术力量，开展总量核定、分 配及大气和水环境容量等总量控制相关技术的研究和试点， 加大科研经费的投入，为我市污染物排放总量控制的深入开 展做好强大的技术储备。实施污染物排放总量控制工作思路。贯彻省委、省政府对污染物排放实施总量控制的要求， 遵循先易后难、创造条件、循序推进、分步实施的原则，通 过5至10年的努力，最终建立科学、系统、以环境允许纳 污容量为核心的污染物排放总量控制体系，从而为实现环境 质量全面达标，实现经济、社会的可持续发展提供有力的保 证。在区域环境质量近、远期目标已确定的基础上，实施分 步推进的战略。第一步：以工业源的排放总量控制为主线， 加强各类污染源的排污申报。同时开展总量控制试点与研 究，制订和完善相应的总量控制政策、法规。第二步：实施 区域近期环境目标总量控制，初步建立总量控制体系，有步 骤地开展排污权交易试点。第三步：全面推行所有污染物的 环境质量达标
